Страницы 46-49
ВСЕ СТАТЬИ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
С. И. КОРЯЧЕНЦОВА
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРИНЯТИИ РЕШЕНИЙ О ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Одной из главных задач социально-экономического развития России является обеспечение населения комфортным жильем. Жилищная проблема стоит перед большинством российских семей, для ее удовлетворения необходимо увеличить жилищный фонд.
В соответствии с п. 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 29.02.2012 № Пр-534 и по итогам совещания «О мерах по реализации жилищной политики» (14.02.2012) разработана среднесрочная программа деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (стратегия) на 2012—2015 годы(1). Приоритетом деятельности Фонда является создание условий, обеспечивающих ввод жилья экономического класса, в первую очередь малоэтажного, на земельных участках Фонда, в том числе для обеспечения жильем отдельных категорий граждан.
По данным государственного статистического наблюдения за земельным фондом Российской Федерации, на 1 января 2011 г. в государственной и муниципальной собственности находилось 1 576,4 млн га, что составляет 92,2% от общей площади земельного фонда, в собственности граждан и юридических лиц — 133,4 млн га, или 7,8% земельного фонда.
В целом в структуре собственности на землю в Российской Федерации наблюдается увеличение площади земель, находящихся в собственности юридических лиц, а также государственной и муниципальной собственности, и сокращение площади земель, находящихся в собственности граждан(2).
В период с 2005 по 2008 год в Российской Федерации отмечался устойчивый рост жилищного строительства. В 2009—2010 годах произошло снижение объемов вводимого жилья, обусловленное последствиями глобального экономического кризиса. В 2011 году было введено в эксплуатацию 788 200 квартир общей площадью 62,3 млн кв. м, или 106,6% к 2010 году.
Начиная с 2009 года сокращается доля жилых домов, строящихся населением за счет собственных и заемных средств, в общем объеме ввода. Доля жилья, возведенного индустриальным способом, в 2011 году возросла на 13%(3) по сравнению с 2009 годом, с 31,4 млн до 35,6 млн кв. м. Доля жилья, строящегося с целью реализации на коммерческих условиях, в 2011 году оценивается на уровне 35—40%(4) от общего объема жилья, возводимого индустриальным способом. Оставшаяся часть приходится на долю заказа в рамках государственных программ и бюджетных обязательств по обеспечению населения жильем.
Основными критериями направленного поиска земельных участков для целей жилищного строительства являются:
наличие устойчивого спроса на жилье экономического класса, прежде всего малоэтажное;
Стр.46
наличие утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования либо проектов указанных документов, размещенных на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления в сети «Интернет»;
наличие возможности или перспектив подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
По данным Росреестра, на 1 января 2011 г. у Российской Федерации возникло в установленном порядке право собственности на земельные участки площадью 420,1 млн га, что составило 27% общей площади земель государственной и муниципальной собственности. В собственности субъектов Российской Федерации зарегистрировано около 7,7 млн га, в муниципальной собственности немногим менее 3,2 млн га(1).
Более 89% земель федеральной собственности составляют земельные участки, относящиеся к категории земель лесного фонда.
Правовое регулирование предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществляется тремя основополагающими федеральными кодификационными актами: Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации. В настоящее время эти нормативные акты находятся в стадии кардинального пересмотра их концептуальных положений, дополнения правовыми новациями, которые во многом изменяют правовое регулирование широкого спектра земельных отношений, в том числе в части использования земельных участков для жилищного строительства. В Государственную Думу и в Правительство Российской Федерации представлены проекты изменений в названные нормативные правовые акты, затрагивающие жизненно важные вопросы правового регулирования землепользования, с введением в действие которых в России утвердится новый земельный правопорядок.
Следует отметить, что в законодательство, регулирующее использование земель, подчас вносятся изменения, не согласованные между собой.
Одной из проблем жилищного строительства, находящейся на стыке земельного, гражданского и градостроительного законодательства, является предоставление заинтересованным физическим и юридическим лицам земельных участков для жилищного строительства из земель государственной и муниципальной собственности. Комплексное рассмотрение вопросов правового регулирования такого предоставления земельных участков — актуальная задача науки земельного права. Для оперативного решения вопросов жилищного строительства на уровне Правительства Российской Федерации принят приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», реализуемый, в том числе, в рамках федеральной целевой программы «Жилище»(2). Кроме того, политика Правительства Российской Федерации, изложенная в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, основывается на решении задачи расширения территорий проживания граждан. Реализация планов Правительства Российской Федерации возможна при обеспечении жилищного строительства достаточным количеством пригодных земельных участков. Основным источником наполнения рынка таких участков являются земли,
Стр.47
находящиеся в государственной и муниципальной собственности.
В целях осуществления прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления при принятии решений о предоставлении земельных участков для жилищного строительства первоначально надлежит комплексно проанализировать понятие «предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, для жилищного строительства», включая определение роли и места этого понятия в системе земельного права.
Предоставление земельных участков, признаваемое в советской науке земельного права в качестве функции государственного управления в сфере распределения и перераспределения земель, института земельного права, в связи с введением частной собственности на землю и изменением правового режима земель, находящихся в публичной собственности, претерпело существенные изменения. Это касается и предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства. Однако в современной научной и учебной литературе предоставление земельных участков все еще признается институтом (субинститутом) земельного права с его функцией управления в сфере распределения и перераспределения земель, находящихся только в публичной собственности.
Понятие «предоставление земельных участков» утратило общее институциональное значение в системе земельного права, а также применительно к землям, находящимся в публичной собственности; отмечено, что и в земельном и в гражданском законодательстве этот термин (понятие) охватывает административно-право-вые действия и гражданско-правовые сделки с земельными участками независимо от формы собственности на них.
Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства — действие публичного собственника земельного участка, направленное на передачу права собственности на земельный участок физическому или юридическому лицу или обременение земельного участка вещными правами с целью удовлетворения частного интереса по возведению и последующей эксплуатации объектов жилой недвижимости, осуществляемое во исполнение документов территориального планирования и градостроительного зонирования, в которых на момент такого предоставления указан исчерпывающий перечень публичных ограничений и обременений земельного участка.
Законодатель в градостроительном законодательстве сконструировал сложную систему «территориального планирования», представляющую собой процесс осуществления градостроительной деятельности, в том числе жилищного строительства как первого ее этапа, результатом которого является совокупность разработанных и принятых нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, именуемых схемами территориального планирования и генеральными планами.
По юридической природе, составу и совокупности норм законодательства, их органической взаимосвязи представляется обоснованным признание территориального планирования в рамках градостроительного законодательства комплексным межотраслевым институтом в системе российского права.
Схемы территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации являются экономико-отраслевыми. Для жилищного строительства они имеют значение постольку, поскольку необходимы для обеспечения объектов жилой недвижимости транспортной и инженерной инфраструктурой и определения границ территорий, предназначенных для расселения людей. Законодатель делегировал регулирование вопросов территориального планирования, имеющих непосредственное значение для жилищного строительства, органам местного самоуправления, придав приоритетное значение схемам территориального планирования муниципальных
Стр.48
районов и генеральным планам поселений и городских округов.
Вопрос о том, каково должно быть содержание генерального плана поселения, являющегося основным документом территориального планирования на муниципальном уровне, теоретически и практически недостаточно проработан.
Включение в генеральный план поселения всей его территории, а не только территории населенного пункта, создает проблему с землями сельскохозяйственного назначения и землями лесного фонда, которые включаются в состав территорий сельских поселений и должны пройти в дальнейшем процедуру градостроительного зонирования, что противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, принципу проведения градостроительного зонирования с целью установления градостроительных регламентов для территориальных зон, которые не устанавливаются на земли сельскохозяйственного назначения, а также земельному законодательству. Указанные обстоятельства зачастую приводят к неконтролируемому использованию муниципальными образованиями сельскохозяйственных угодий, земель лесного фонда для жилищного строительства и иных видов хозяйственной деятельности.
Противоречивым представляется положение Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план поселения изменений, относящихся к другим частям территорий поселения,
городского округа (п. 2 ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), поскольку это правоустанавливающие документы равной юридической силы, принимаемые одним и тем же органом местного самоуправления. Сам факт принятия генерального плана населенного пункта будет создавать ситуацию противоречия его с генеральным планом поселения.
Нормы Земельного и Градостроительного кодексов, регулирующие градостроительное зонирование жилых зон, не согласованы в части наименования жилых зон, что вносит несоответствие в локальные акты муниципальных образований. Кроме того, не совпадает предмет правового регулирования градостроительного зонирования, основанного на градостроительном законодательстве, и территориального зонирования, основанного на земельном законодательстве. Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает правила градостроительного зонирования муниципальных образований, территории которых значительно шире территорий населенных пунктов, а для территорий населенных пунктов действуют правила зонирования, содержащиеся в Земельном кодексе Российской Федерации.
Исходя из того, что использование земель является предметом правового регулирования земельного законодательства, при осуществлении прокурорского надзора в сфере правоотношений, связанных с градостроительным зонированием, надлежит руководствоваться нормами земельного законодательства.
Стр.49