ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

 Э. Р. ИСЛАМОВА

Проблема противодействия коррупции в различных сферах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по-прежнему остается актуальной. Президентом Российской Федерации В. В. Путиным на заседании Совета по противодействию коррупции, состоявшемся 30 октября 2013 г., указано, что «антикоррупционная политика государства должна основываться на принципе неотвратимости наказания за правонарушения. На всех направлениях борьбы с коррупцией надо действовать последовательно, наступательно»(1).

 Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. (п. 1 ст. 12) предусмотрена обязанность каждого государства-участника по принятию мер в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства по предупреждению коррупции в частном секторе. В силу подп. «e» п. 2 ст. 12 названной Конвенции в целях предупреждения возникновения коллизии публичных и частных интересов государства вправе устанавливать ограничения в надлежащих случаях и на разумный срок в отношении профессиональной деятельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных должностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая деятельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор.

В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона от 22.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» работодатель при заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), указанного в ч. 1 ст. 12, с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Данная норма направлена на повышение эффективности противодействия коррупции и основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции и комплексного использования политических, организационных, информационно-пропа-гандистских, социально-экономических, правовых,

Стр.37

специальных и иных мер для борьбы с этим явлением(1).

Неисполнение работодателем обязанности, установленной ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», влечет ответственность согласно законодательству Российской Федерации.

В целях реализации данной нормы соответствующие изменения были внесены в Трудовой кодекс Российской Федерации (ч. 3 ст. 64.1, ст. 84) и Федеральные законы от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ч. 4 ст. 14), а также Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона “О противодействии коррупции”» в КоАП РФ включена ст. 19.29, предусматривающая ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (действует в редакции Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ).

Полномочием возбуждать административные дела по названной статье КоАП РФ наделен только прокурор. Анализ судебной практики свидетельствует, что в отдельных случаях прокурорами при возбуждении административных производств и судами при их рассмотрении допускаются нарушения требований КоАП РФ, действиям юридических и должностных лиц дается неверная квалификация. В связи с этим рассмотрение вопросов применения прокурорами административной ответственности, предусмотренной ст. 19.29 КоАП РФ, представляется актуальным.

При возбуждении дел по указанной статье необходимо учитывать, что состав административного правонарушения имеется как при нарушении десятидневного срока уведомления о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим, так и при ненаправлении уведомления.

Например, Тульской транспортной прокуратурой в ходе проверки установлено, что бывший государственный служащий К., ранее замещавший должность в ЛО МВД России на ст. Тула, отнесенную к разделу III Перечня «Другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками», и уволенный с государственной службы 24 октября 2011 г., был принят на работу в Общество на должность инструктора подразделения охраны 23 января 2012 г. Вместе с тем уведомление о заключении трудового договора между Обществом и К. поступило в ЛО МВД России на ст. Тула лишь 28 марта 2012 г., т. е. с нарушением десятидневного срока, установленного в ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции». В связи с этим на основании постановления мирового судьи, признанного законным Московским городским судом, Общество привлечено

Стр.38

к административной ответственности по ст. 19.29 КоАП РФ(1).

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что ограничения, предусмотренные ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», действуют только в отношении лиц, занимавших должности, перечисленные в указе Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Перечни должностей федеральной государственной службы в федеральных государственных органах утверждаются руководителями этих органов. Перечни должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы утверждаются соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, согласно п. 4 указа Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”».

При принятии на работу бывшего государственного либо муниципального служащего, должность которого не входила в указанные перечни, обязанность направления уведомления бывшему работодателю отсутствует. Однако прокурорами допускались случаи возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении организаций и должностных лиц, привлекавших к работе бывших служащих, должности которых не были включены в указанные перечни.

Например, мировым судьей Ульчского района Хабаровского края в отношении Л. вынесено постановление о назначении административного наказания в связи с тем, что Л., будучи генеральным директором ООО ЧОП «…», при заключении трудового договора с В., который ранее, с 13 сентября 2003 г. по 24 июня 2011 г., проходил службу в органах внутренних дел Российской Федерации в должности милиционера патрульно-постовой службы ЛОП Хабаровского ЛУ МВД России на транспорте, в установленный законом десятидневный срок не сообщил представителю нанимателя (работодателю) В. по последнему месту службы о привлечении его к трудовой деятельности.

Вместе с тем суд не учел, что должность милиционера патрульно-постовой службы не включена в соответствующий Перечень должностей, утвержденный Приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31.08.2009 № 680. В связи с этим постановление мирового судьи и решение районного суда по делу отменены(2).

Судебной практикой однозначно разрешен вопрос о возникновении у представителя нанимателя (работодателя) обязанности в десятидневный срок сообщать о заключении трудового договора (служебного контракта) с бывшим государственным (муниципальным) служащим, замещавшим должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы в том случае, если бывший служащий осуществляет свою служебную (трудовую) деятельность в государственном (муниципальном) органе.

Так, Верховным Судом Российской Федерации при рассмотрении надзорной жалобы А. на постановление мирового судьи судебного участка № 2 Пуровского

Стр.39

района Ямало-Ненецкого автономного округа установлено, что должностное лицо администрации муниципального образования А. привлечено к административной ответственности в связи с тем, что 13 апреля 2012 г. администрацией муниципального образования заключен трудовой договор с А., который до заключения данного трудового договора состоял на государственной службе и занимал должность заместителя начальника <...> отдела МВД России <...> следственного отдела ОМВД России по <...> району Ямало-Ненецкого автономного округа, в нарушение ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» в десятидневный срок с момента заключения трудового договора уведомление о заключении такого договора не направлено представителю нанимателя (работодателю) государственного служащего по последнему месту его службы — в ОМВД России по Ямало-Ненец-кому автономному округу. Производство по делу Верховным Судом Российской Федерации прекращено. Данное решение обусловлено тем, что в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора, распространяются только на случаи заключения такого договора с организацией. Указом Президента Российской Федерации от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”» такие ограничения для государственных гражданских служащих установлены в случаях замещения должности и выполнения работы на условиях гражданско-правового договора с коммерческими и некоммерческими организациями. С учетом положений ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и иных нормативных правовых актов, регламентирующих правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, к категории организаций не могут быть отнесены федеральные органы исполнительной власти. В связи с этим ограничения, установленные ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции», не распространяются на случаи перехода гражданина на работу по трудовому договору (служебному контракту) в другой государственный орган(1). Аналогичная позиция доведена до сведения прокуроров в информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25.07.2013 № 86-382-2013 «О практике надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции».

Кроме того, ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» не ставит обязанность работодателя сообщить о заключении трудового или гражданско-правового договоров в зависимость от того, замещал ли бывший государственный гражданский или муниципальный служащий должность, включающую функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией, либо от того, выполнял ли он, находясь на государственной гражданской службе, обязанности, аналогичные тем, которые он выполняет у работодателя. Так, в результате проведенной прокуратурой Санкт-Петербурга проверки выявлено, что Д., до 22 декабря 2010 г. занимавший должность заместителя начальника юридического отдела регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам России по Северо-Западному федеральному округу (СЗФО), был принят на работу по трудовому договору от 6 ноября 2012 г. на должность ведущего юрисконсульта Департамента взыскания ООО «…». Уведомление о заключении трудового договора с Д. было направлено ООО «…» в ФСФР России с нарушением срока. При рассмотрении жалобы на

Стр.40

судебные решения ООО ссылалось на то, что должностные обязанности Д. не связаны с его работой в ФСФР России по СЗФО, однако эти доводы не приняты во внимание судом(1). Данная позиция подтверждена Верховным Судом Российской Федерации(2).

Согласно чч. 1, 2 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы при заключении трудового договора — независимо от размера оплаты труда, и (или) гражданско-правового договора (договоров), стоимость выполнения работ (оказание услуг) по которому (которым) в течение месяца превышает сто тысяч рублей.

Показателен следующий пример из судебной практики. Постановлением мирового судьи района Арбат города Москвы филиал ЗАО «…» признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ.

Вместе с тем ст. 55 ГК РФ регламентировано, что филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства. Филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений.

Из постановления о возбуждении административного дела следует, что дело возбуждено в отношении юридического лица, определением мирового судьи судебного участка г. Санкт-Петербурга указанное дело в отношении юридического лица передано для рассмотрения по месту нахождения юридического лица.

Между тем мировой судья и судья районного суда при рассмотрении дела сделали ошибочный вывод о том, что надлежащим субъектом рассматриваемого правонарушения является филиал.

Данные обстоятельства явились основанием для отмены судебных решений(3).

Как следует из положений ст. 2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. В связи с этим, решая вопрос о привлечении к административной ответственности должностного лица организации, не выполнившей обязанность по уведомлению бывшего работодателя, следует устанавливать, входило ли направление уведомления в его должностные обязанности.

Так, в результате проведенной прокуратурой Центрального района г. Новосибирска проверки было установлено, что начальником организационно-кадрового отдела управления по работе с персоналом ОАО «…» Р. не были выполнены требования ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» при заключении трудового договора с К., которая ранее замещала должность государственного налогового инспектора отдела работы с налогоплательщиками ИФНС по Центральному району г. Новосибирска, включенную в Перечень должностей федеральной государственной гражданской службы в Федеральной налоговой службе, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах

Стр.41

Сведений о том, что обязанность по соблюдению требований ч. 4 ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» в отношении всех принятых в ОАО работников возложена на Р., материалы дела не содержали. Соответствующая обязанность в должностной инструкции начальника организационно-кадрового отдела управления по работе с персоналом ОАО не предусмотрена. Таким образом, вывод о том, что Р. совершено деяние, образующее состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не обоснован(1).

Следует также устанавливать наличие у организации информации, полученной у работника, о том, что в период, не превышающий два года до заключения гражданско-правового договора, гражданин являлся государственным служащим.

Так, основанием для отмены постановления о привлечении юридического лица к административной ответственности и прекращения дела об административном правонарушении в отношении ООО «…» явилось установление Верховным Судом Российской Федерации отсутствия его вины в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 19.29 КоАП РФ. В ходе рассмотрения надзорной жалобы установлено, что ООО «…» заключило трудовой договор с К., ранее замещавшей должность специалиста 1-го разряда Межрайонной ИФНС, включенную в Перечень должностей федеральной государственной гражданской службы в Федеральной налоговой службе, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный Приказом ФНС России от 25.08.2009 № ММ-7-4/430@. ООО «…» в установленный срок не сообщило представителю нанимателя К. по последнему месту ее службы о привлечении последней к трудовой деятельности. Вместе с тем в ходе производства по делу судьями нижестоящих судебных инстанций было установлено, что К. при устройстве на работу в ООО «…» подала заявление о выдаче ей новой трудовой книжки ввиду утери старой. При этом К. ни в анкете для службы безопасности, ни в анкете для регистрации кандидата не указывала о последнем месте своей службы. Следовательно, у ООО «…» отсутствовали сведения о том, что К. ранее замещала должность специалиста 1-го разряда Межрайонной ИФНС, в связи с чем ООО «…» не имело возможности сообщить в Межрайонную ИФНС о заключении с К. трудового договора(2).

Представляется, что изложенная информация позволит избежать наиболее типичных нарушений при вынесении прокурорами постановлений по ст. 19.29 КоАП РФ.

Стр.42