ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО
И ГРАЖДАНСКИЙ ПРОЦЕСС

 Н. А. ВАСИЛЬЧИКОВА                                                             УДК 347.963

Прокурор, как закреплено в Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (п. 4 ст. 27). Эта норма Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» по участию прокурора в рассмотрении дел судами носит общий характер. Само же участие в гражданском процессе регулируется процессуальными нормами.

И если в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» речь идет о защите прокурором прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, то в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации законодатель ограничился перечислением круга субъектов, защита интересов которых может осуществляться прокурором в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. К ним относятся: публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), неопределенный круг лиц, граждане (в том числе иностранные граждане, лица без гражданства).

Таким образом, законодатель, закрепляя общие положения об участии прокурора в гражданском процессе, вообще не употребляет термин «публичный интерес». В ряде статей ГПК РФ содержится лишь упоминание указанного термина. Так, согласно ст. 387 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов. О нарушении прав и законных интересов неопределенного круга лиц или иных публичных интересов как одном из оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора говорится и в п. 2 ст. 391.9 ГПК РФ.

Отсутствие легального определения публичного интереса, как показывает судебная практика, порождает определенные сложности не только для прокурора, но и для суда, которому приходится устанавливать наличие «публичного интереса», являющегося предметом судебной защиты в конкретном деле. Например, межрайонный прокурор в интересах Российской Федерации в лице Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ивановской области обратился в суд с иском к ОБУЗ «Центральная районная больница» о возмещении денежных средств территориального фонда обязательного медицинского страхования. Исковые требования были мотивированы нецелевым использованием денежных средств территориального фонда обязательного медицинского страхования. Суд первой инстанции прекратил производство по делу, сославшись на то, что прокурору законом не предоставлено право на обращение в суд с таким заявлением в интересах Территориального фонда обязательного медицинского страхования, в связи с чем заявление прокурора не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства. С таким выводом не согласился суд апелляционной инстанции и в своем определении сослался на п. 1 ст. 13 Федерального закона от 22.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», согласно которому территориальные фонды — некоммерческие организации, созданные субъектами Российской Федерации для реализации государственной политики в сфере медицинского страхования на

Стр.86

территориях субъектов Российской Федерации. Предъявляя исковые требования в интересах Территориального фонда обязательного медицинского страхования, прокурор исходил из целей защиты интересов государства, поскольку средства государственных внебюджетных фондов входят в бюджетную систему Российской Федерации. Следовательно, при подаче искового заявления прокурор реализовал предоставленное ему ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд в защиту законных интересов Российской Федерации(1).

Заметим, что в одном из своих постановлений Конституционный Суд Российской Федерации прямо указывает на то, что защита интересов публично-правовых образований «является проявлением именно публичного интереса, потому что они в любом случае выступают выразителями интересов всего народа»(2).

Закон не устанавливает никаких ограничений на обращение прокурора в суд с заявлением в интересах Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. В то же время предъявляет дополнительные требования к содержанию искового заявления, в котором необходимо указать, в чем конкретно заключается интерес, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, способы защиты этих интересов (ч. 3 ст. 131 ГПК РФ)(3).

В литературе можно встретить критические замечания некоторых авторов относительно защиты прокурором интересов публично-правовых образований. Так, Е. С. Смагина, анализируя гражданское дело по иску заместителя прокурора Санкт-Петербурга в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, предъявленному в интересах Российской Федерации в лице Федерального агентства по управлению государственным имуществом к товариществу собственников жилья «ТСЖ Грибоедова, 7» о ликвидации юридического лица, приходит к выводу, что защита публичного интереса в первую очередь должна относиться к компетенции соответствующих «профильных» органов. Такое положение, с ее точки зрения, свидетельствует о приоритете защиты прокурором интересов публично-пра-вовых образований по сравнению с интересами граждан(4).

С таким выводом вряд ли можно согласиться. Осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов является одной из функций органов прокуратуры, и выполнение такой функции вовсе не влечет подмену государственных органов. Не случайно начало течения срока исковой давности определяется исходя из того, когда о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску, узнало или должно было узнать такое публично-правовое образование в лице уполномоченных органов. Так, при рассмотрении одного из дел по иску прокурора района в интересах субъекта Российской Федерации об истребовании жилых помещений из чужого незаконного владения суд принял во внимание возражения ответчиков о пропуске истцом срока исковой давности и не согласился с доводами прокурора о необходимости исчислять срок исковой давности с момента, когда о нарушении права собственности субъекта Российской Федерации стало известно прокурору(5).

Стр.87

Кроме того, не отрицается роль прокурора вне уголовно-правовой сферы, в том числе в защите публичных интересов международными экспертами, проводившими анализ решений Европейского Суда по правам человека, о чем пишут многие авторы(1).

В большинстве случаев заявления прокуроров, поданные в защиту публичных интересов, рассматриваются в порядке искового производства. Однако не исключается возможность обращения прокурора с заявлением в суд в порядке особого производства.

Особое производство в гражданском процессе является бесспорным, поскольку в делах отсутствует спор о праве. Если при подаче заявления или рассмотрении дела в порядке особого производства устанавливается наличие спора о праве, подведомственного суду, суд выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (ч. 3 ст. 263 ГПК РФ).

При этом необходимо отметить, что суды принимают заявления об установлении фактов, имеющих юридическое значение, и рассматривают их в порядке особого производства, если установление факта не связывается с последующим разрешением спора о праве, подведомственного суду. По этой причине Верховным Судом Российской Федерации по конкретным делам были отменены решения судов первой инстанции об удовлетворении заявлений прокурора об установлении факта наличия конфликта интересов и возможности его возникновения между соответствующими субъектами(2).

Защита прокурором публичного интереса может осуществляться не только в суде первой инстанции, но и на стадиях пересмотра судебных постановлений.

Прокурор вправе обжаловать судебные постановления при условии, если являлся лицом, участвующим в деле с точки зрения положений ст.ст. 34, 35, 45 ГПК РФ. Право прокурора на обжалование судебных постановлений в апелляционном порядке, в кассационном порядке не зависит от его фактического участия в судебных заседаниях соответствующих инстанций(3). Не зависит от фактического участия в деле и право прокурора на подачу представлений о пересмотре судебных решений в порядке надзора, по вновь открывшимся или новым обстоятельствам(4).

В то же время исходя из общих положений, регулирующих участие прокурора в гражданском процессе (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ), прокурор вправе инициировать кассационное производство и пересмотр по вновь открывшимся или новым обстоятельствам в защиту интересов лиц, не привлеченных к участию в деле, если судебное постановление затрагивает их права или обязанности. Такую правовую позицию занимает Верховный Суд Российской Федерации

Стр.89

и дает разъяснения в Постановлениях Пленума от 19.06.2015 № 13, от 11.12.2012 № 29, от 11.12.2012 № 31, от 29.09.2015 № 5, посвященных вопросам применения норм гражданского процессуального законодательства. Основанием для инициирования пересмотра судебных постановлений, как справедливо отмечается в литературе, может служить прокурорская проверка, в ходе которой будет установлено, «что судебным постановлением разрешен вопрос о правах и обязанностях либо нарушены права и законные интересы публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или неограниченного круга лиц, а уполномоченные органы судом к участию в деле не привлекались либо не обеспечили должной защиты указанных интересов в силу иных причин, в том числе коррупционного характера»(1).

Рассматривая защиту прокурором публичных интересов применительно к стадиям гражданского процесса, возникает вопрос: может ли прокурор довести защиту публичных интересов до исполнения судебного решения?

В исполнительном производстве прокурор осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами-исполни-телями путем оспаривания в судебном порядке постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя и иных должностных лиц Федеральной службы судебных приставов в случаях, предусмотренных законом (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ)(2). В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 5 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» не говорится ничего о праве прокурора на получение исполнительного листа и предъявление его к исполнению. Таким правом закон наделяет лишь взыскателя (ч. 1 ст. 428 ГПК РФ).

Складывается ситуация, когда прокурор имеет право на обращение с заявлением в суд в защиту прав и законных интересов других лиц, но не вправе довести эту защиту до исполнения решения. Бесспорно, что подобное ограничение противоречит не только принципу законности и цели участия прокурора в гражданском процессе(3), но прежде всего не позволяет достичь целей гражданского судопроизводства, которые направлены именно на защиту интересов субъектов спорных правоотношений (ст. 2 ГПК РФ).

И все же, несмотря на законодательные ограничения, принимая во внимание общие положения об участии прокурора в гражданском процессе, закрепленные в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, судебная практика допускает прокурора в исполнительное производство(4).

Арбитражные суды, в отличие от судов общей юрисдикции, в этом вопросе пошли дальше. О праве прокурора на предъявление исполнительного листа к взысканию говорится в п. 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»(5).

Хотя практика, как мы видим, и преодолела законодательные ограничения, тем не менее следует разделить мнение Е. Г. Стрельцовой о необходимости внесения изменений в Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и процессуальные кодексы(6).

В заключение отметим, что решение проблем, возникающих при защите прокурором публичных интересов в гражданском процессе, видится в совершенствовании

Стр.86