ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

 С. И. КОРЯЧЕНЦОВА                                                             УДК 347.963

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере градостроительной деятельности в отдельных случаях уже сегодня называют в числе приоритетных направлений прокурорской деятельности. Представляется, что эффективное использование прокурором предоставленных ему полномочий в данной сфере призвано способствовать исключению возможности хищения бюджетных средств, предотвращению нелегального передела земельных ресурсов, недопущению человеческих жертв вследствие строительства некачественного жилого фонда.

Увеличение объемов жилищного строительства не должно приводить к снижению его качества, которое не всегда является надлежащим, равно как и работа органов контроля в градостроительной сфере.

Законодательство, регулирующее градостроительную деятельность в Российской Федерации, претерпевает постоянные изменения по ряду причин юридического (приведение градостроительного законодательства в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами), экономического (снижение административных барьеров в строительстве, повышение ответственности участников рынка и защита прав на недвижимость) и социального (повышение роли общественного участия в принятии градостроительных решений) характера.

Формирование рынка доступного жилья и увеличение объемов жилищного строительства диктуют необходимость принятия новых законопроектов.

Без снижения административных барьеров доступа на рынок жилищного строительства и формирования прозрачного и эффективного механизма предоставления земельных участков для жилищного строительства с установленными градостроительными регламентами все усилия по увеличению платежеспособного спроса населения через развитие жилищного кредитования приведет лишь к повышению цен на рынке жилья.

Градостроительное законодательство Российской Федерации регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий и сооружений.

Вместе с тем действующие правовые акты создают административные барьеры, которые заключаются в отсутствии программного размещения объектов жилищного строительства, производительных сил и необходимости развития территорий с учетом наличия рабочих мест, категорирования рабочей силы и расчета перспектив демографического развития территорий. Указанные обстоятельства являются сдерживающим фактором для модернизации и дальнейшего развития экономики страны.

Градостроительная политика обновляется с учетом основных государственных задач. Решение этих задач требует главным образом совершенствования механизма стимулирования инвестиционной деятельности и нормативного регулирования собственно градостроительного процесса.

Стр.75

Рост инвестиций — гарантия развития и повышения эффективности функционирования строительного комплекса. Правительство Российской Федерации на постоянной основе принимает системные меры по улучшению условий кредитования частных инвесторов, созданию более благоприятных условий для привлечения инвестиций в производственную сферу и в инфраструктуру, по активизации внешнеэкономических связей для реализации инвестиционных проектов.

У строительной отрасли есть все возможности для того, чтобы стать одной из ключевых отраслей российской экономики.

Повышение эффективности работы строительного комплекса возможно за счет совершенствования государственного регулирования проектной и строительной деятельности, изменения подходов к формированию генеральных планов застройки, схем территориального планирования, правил землепользования.

Недостаточно высокое качество проектно-изыскательских работ, огромное количество дублирующих и противоречащих друг другу норм затрудняет государственный контроль строительства объектов, вносит путаницу в ценообразование.

Важно создать единую согласованную систему технических правил и стандартов всех этапов строительного процесса — от изысканий и проектирования объектов до их эксплуатации — и требований к строительным материалам.

В законодательстве необходимо более точно согласовать задачи градостроительства и права собственности. Должна быть обеспечена возможность построить то, что требуется, исходя из генеральных планов и схем. Обеспечить комплексность застройки с учетом интересов общества возможно при наличии законной градостроительной документации, прозрачных механизмов ее реализации, четкого контроля и надзора в градостроительной деятельности.

Снижение административных барьеров в градостроительстве остается приоритетной государственной задачей. Утверждение Правительством Российской Федерации исчерпывающего перечня административных процедур в жилищном строительстве дало бесспорный положительный эффект. Контроль исполнения принятых в данном направлении решений обеспечивается штабом с участием представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации и аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Наличие комплекса проблемных вопросов, связанных с определением предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства в градостроительной сфере, потребность в разработке современных эффективных организационно-методических материалов, обеспечивающих своевременное выявление, устранение и предупреждение нарушений в сфере градостроительства, обусловили необходимость теоретической разработки проблем прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства, а также разработки современных решений по их устранению.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства в градостроительной сфере осуществляется по следующим основным направлениям:

1) проверка соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований федеральному земельному, градостроительному, жилищному, экологическому и антимонопольному законодательству;

2) оценка полноты реализации органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления полномочий в области градостроительной деятельности (соблюдение порядка и сроков проведения государственных экспертиз и разрешительных процедур, связанных с возведением объектов градостроительства);

3) проверка исполнения законов контролирующими органами, в том числе в части контроля качества возводимых объектов жилищного строительства и иных капитальных объектов. Проверка законности и полноты принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.

Стр.76

Проводимые органами прокуратуры надзорные проверки исполнения законодательства о градостроительной деятельности свидетельствуют о массовых нарушениях в данной сфере и отсутствии надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов.

Многочисленные жалобы и обращения граждан о фактах незаконного строительства многоквартирных жилых домов, публикации в средствах массовой информации явились основанием для принятия прокурорами на местах безотлагательных мер, направленных на активизацию надзорной деятельности в данной сфере, а также повышение ее эффективности.

Наиболее распространенными в сфере землепользования и градостроительства являются нарушения, допускаемые собственниками земельных участков: использование участков не по целевому назначению, с нарушением вида разрешенного использования, осуществление строительства объектов капитального строительства на собственных земельных участках без разрешительной документации.

Нарушения в указанной сфере допускаются также органами местного самоуправления.

Так, выявлены многочисленные факты вынесения администрациями незаконных постановлений о разрешении строительства многоквартирных жилых домов.

В основном это выражалось в несоблюдении порядка предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, а также в несоблюдении градостроительных нормативов.

В соответствии со ст. 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) градостроительным зонированием определяются жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Органами прокуратуры выявлялись случаи нарушения порядка оформления прав пользования земельными участками и незаконного строительства на них многоквартирных жилых домов. По итогам проверок материалы, содержащие данные, свидетельствующие о наличии признаков преступлений, предусмотренных ст.ст. 159, 327 УК РФ, направлялись в следственные органы в порядке ст. 37 УПК РФ.

Также органами прокуратуры обеспечивается устранение нарушений закона путем обращения в суд.

При выявлении фактов ведения строительства многоквартирных жилых домов без соответствующего разрешения на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, возбуждались дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ, а также направлялись исковые заявления в суд о проведении экспертизы построенного многоквартирного дома и в случае его несоответствия требованиям градостроительного законодательства — о сносе.

Многочисленные нарушения допускаются при проведении публичных слушаний в муниципальных образованиях.

В соответствии с п. 3 ч. 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на публичные слушания должны выноситься: проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии

Стр.77

с требованиями ст. 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (ст. 24 ГрК РФ).

В правовых актах о назначении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки на территории муниципального образования нередко отсутствуют сведения о способе ознакомления с текстом проекта муниципального правового акта, получения иной информации, необходимой для участия в публичных слушаниях, а также перечень мероприятий, необходимых для организации и проведения публичных слушаний, в виде календарного плана с указанием мероприятия, сроков исполнения.

В нарушение требований п. 8 ч. 1 ст. 1 и ч. 2 ст. 30 ГрК РФ лицам, обладающим правом на участие в публичных слушаниях, не предоставляются сведения о порядке принятия правил землепользования и застройки территории, а также градостроительных регламентов и внесения в них изменений.

В целях устранения выявленных нарушений законодательства и недопущения их впредь главам муниципальных образований внесены представления.

В органы прокуратуры поступают обращения от заинтересованных лиц о признании недействующими правовых актов органов местного самоуправления об утверждении генерального плана и правил землепользования и застройки муниципального образования.

 Предполагается использование земельного участка в соответствии с целями, указанными в правоустанавливающих документах.

Однако нередко нормативные акты в сфере градостроительства устанавливают новые зоны размещения земельных участков, что, по мнению заявителей, противоречит требованиям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч. 1 ст. 30, п. 4 ч. 1 ст. 34, п. 1 ч. 2 ст. 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 1 ст. 263 Гражданского кодекса Российской Федерации.

По мнению заявителей, не соблюдена процедура принятия нормативных правовых актов и порядок введения их в действие, они нарушают права граждан и законные интересы общества, поскольку собственник участка не может эксплуатировать принадлежащий объект по целевому назначению.

 Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утверждение генерального плана поселения и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план поселения, утверждаемый представительным органом местного самоуправления поселения (п. 1 ч. 1 ст. 8, п. 2 ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 24 ГрК РФ). Согласно пп. 6, 7 ст. 1 ГрК РФ в целях определения

Стр.78

территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, а также внесения в него изменений определен ст. 24 ГрК РФ, предусматривающей обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со ст. 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями ст. 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована ст.ст. 30—35 ГрК РФ. Процедура включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждении состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта, официальную публикацию сообщения о принятии такого решения, проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документов территориального планирования, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку, проведение комиссией публичных слушаний по проекту, внесение комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации, который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления. Необходимыми приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний.

Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки производится в том же порядке, который предусмотрен для принятия правил землепользования и застройки.

Статьей 33 ГрК РФ предусмотрено два вида оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений; поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

В данной норме статьи предусмотрена возможность обращения граждан в комиссию в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений. Обязанность органа местного самоуправления в любом случае принять решение о подготовке проекта о внесении изменений в правила землепользования и застройки законодателем не установлена.

В соответствии с положениями ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается

Стр.79

градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ч. 2 ст. 37 ГрК РФ).

Отнесение органом местного самоуправления территории к определенной функциональной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав заявителя и не ограничивает возможность использования принадлежащего ему земельного участка по целевому назначению.

Согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу ч. 8 указанной статьи земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Исходя из вышеизложенного, заявитель вправе использовать свой земельный участок в соответствии с видом разрешенного использования, несмотря на то, что в соответствии с правилами землепользования и застройки указанный участок находится в другой зоне.

Согласно ч. 12 ст. 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Внесенные в карту территориального зонирования изменения не приведут к смене вида разрешенного использования земельного участка(1).

Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности реализуются путем издания соответствующих нормативных правовых актов, за исключением утверждения градостроительных планов земельных участков и разрешений на строительство объектов капитального строительства, которые являются ненормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В связи с чем прокурорский надзор за их законностью осуществляется с применением методики организации надзора за законностью нормативных правовых актов, а также участия прокурора в правотворческой деятельности (приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 28.12.2010 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»).

Стр.80