ВЫСТУПЛЕНИЯ

Основы организации и деятельности российской прокуратуры заложены в ст. 129 Конституции Российской Федерации. Одновременно в этой норме законодателем была предусмотрена возможность конкретизации полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры специальным федеральным законом, что и было реализовано в принятой в 1995 году новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Этот Закон, реализующий полномочия и нормы Конституции Российской Федерации, изменил приоритеты прокурорского надзора, во главу всей прокурорской деятельности были поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос: с чем же связано то, что в Российской Федерации именно прокуратуре предоставлено такое полномочие? Полагаем, для этого есть ряд серьезных причин правового и исторического характера.

Во-первых, особо отметим, что на протяжении всей истории отечественной прокуратуры ее деятельность имела особое социальное и правозащитное значение. В связи с этим справедливо будет напомнить, что, готовясь создать в России новую государственную структуру — прокуратуру, учрежденную в январе 1722 года в целях более успешного проведения в жизнь экономических, социальных и политических реформ, Император Петр I внимательно изучал деятельность государственных органов развитых зарубежных стран. При этом большинство теоретиков в области прокурорского надзора обоснованно отмечают, что за образец он взял прокуратуру Франции. Многие же ученые полагают, что в значительной мере это был германский фискалат, и это тоже в определенной степени справедливо. Но крайне редко исследователи указывают, что в российской прокуратуре нашли воплощение и черты шведского омбудсмена  — защитника прав человека. А ведь это вполне понятно и объяснимо, поскольку для проведения грандиозных петровских преобразований в России нужен был человеческий потенциал для армии и флота, рабочие на фабриках и заводах, строители и прочие, как тогда говорили, «работные люди», а крепостники не жалели людей — для них они были, как правило, «чернью», простым «орудием труда». По своему назначению русский Генерал-прокурор был близок шведскому омбудсмену, основной задачей которого являлась защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Такого мнения придерживались видные отечественные ученые и государственные деятели XIX в. С. Петровский(1) и Н. Павлов-Сильванский(2).

Петр I считал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государ­ства, церкви и всего населения. Создавая прокуратуру, возлагая на Генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, он говорил и о защите интересов подданных, об охране их прав, предоставленных законом. Поэтому не случайно то, что уже

Стр.15

17 апреля 1722 г. был издан указ «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских... кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою... тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И  чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет»(1). Петр I наряду с другими задачами возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

С момента образования в России прокуратура называлась «оком государевым» и была наделена широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы, в первую очередь правом общего надзора за законностью. В истории страны были краткие периоды, когда в компетенции прокуратуры общий надзор отходил на задний план, но в конечном счете потребности общественного развития всегда возвращали деятельность по надзору и защите прав человека в число приоритетных.

Однако надо быть реалистами — в качестве государственной структуры прокуратура, как, впрочем, и все остальные структуры правоохраны, включая и суд,  функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка, пусть порой в тоталитарном государстве. Но даже в тот период (это нельзя игнорировать) прокуроры, отстаивая в предоставленных им рамках требования закона, проводили немалую работу по защите населения от злоупотреблений и произвола власти.

Во-вторых, в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации независимость прокуратуры от органов власти и местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, недопустимость вмешательства в ее деятельность предопределяют государственно-правовой статус прокуратуры и своеобразное место в системе государственного механизма. Закон позиционирует прокуратуру как систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, что также распространяется на сферу надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В результате специфика работы российских прокуроров вне системы уголовного правосудия такова, что на них возложены мощные надзорные полномочия, призванные обеспечить охрану и защиту основных прав и свобод человека и гражданина. Сегодня в России прокуроры занимаются правозащитной деятельностью, оказывают помощь людям в отстаивании их законных прав, поддерживают иски граждан против чиновников, работодателей, полицейских. Практика показывает, что деятельность российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, особенно по защите прав человека и гражданина, по-настоящему востребована обществом и,  что следует подчеркнуть особо, полностью отвечает принципам демократического государства.

Судите сами. Прокуратура ежегодно защищает интересы миллионов граждан, в частности, в сфере социального обеспечения, гражданского, трудового, семейного, жилищного и избирательного права. Подчеркну, при этом существенно разгружая судебную систему, действуя более оперативно и, что не менее важно, безвозмездно для граждан. Как показывает практика, с каждым годом эффективность правозащитной работы российских прокуроров возрастает. В 2012 году усилиями прокуроров были восстановлены права более чем 1 млн 300 тыс. граждан. В прошлом году прокурорам пришлось более 700 тыс. раз принимать меры реагирования на нарушения в социальной и трудовой  сферах. Только к административной ответственности привлечено более 20 тыс. руководителей предприятий. Почти 600 из них лишились своих должностей, в отношении 400 после прокурорских проверок возбуждены уголовные дела по фактам невыплаты заработной платы.

Прокуроры оперативно реагируют на все выявляемые нарушения прав граждан. В результате принимаемых мер ежегодно десятки тысяч нормативных актов приводятся в соответствие с федеральным законодательством. В рамках гражданского процесса прокуроры обращаются в суд с заявлениями в защиту прав

Стр.16

Эти подходы были подтверждены и в ходе состоявшейся в Москве в сентябре 2013 года 18-й Ежегодной конференции и Общего собрания МАП(1).

Сегодня в научных кругах порой ведутся другие споры — а является ли деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина одной из функций прокуратуры? Кстати говоря, такое определение мы можем видеть и в распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Выскажем по этому поводу свою позицию.

Защита прав и свобод человека и гражданина, наряду с защитой охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляется прокуратурой  в соответствии с законом. Это  одна из основных целей деятельности прокуратуры России, закрепленная на законодательном уровне.

Конечно, ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, в том числе по защите прав и свобод человека и гражданина, являются ее функции.

Функции прокуратуры — это такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимосвязи. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку остальных частей функциональной характеристики.

Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе реализации таких функций прокуратуры, как уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процес-суальным законодательством; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; осуществление международного сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации; участие в правотворческой деятельности.

Функции прокуратуры находят свою реализацию через виды и направления деятельности прокуратуры. При этом виды деятельности — это законодательно определенные пути реализации функций прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации(2), а это, в свою очередь, позволяет сделать вывод, что направленность работы российской прокуратуры на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина не только определяет содержание такого вида деятельности прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но находит реализацию при осуществлении иных видов надзорной и другой ее деятельности.

В отличие от функций и видов деятельности, которые закреплены в законе и обладают относительным постоянством, направления деятельности прокуратуры характеризуются подвижностью. При этом

Стр.19

основные направления деятельности прокуратуры определяются значимостью задач, стоящих перед государством и обществом на том или ином этапе развития. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Федерации, в стране в целом(1).

В совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем.

Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры, вбирающим в себя правозащитную практику в ходе осуществления различных видов и направлений деятельности органов и учреждений прокуратуры, реализуя все ее функции.

За прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации годы законодательство, регулирующее правозащитную деятельность прокуратуры, претерпело существенные изменения.

Укажем ряд из них, кроме ранее уже отмеченных:

тотальный характер прежнего, так называемого общего надзора, включая контроль правового поведения граждан, трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона;

прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, что позволило мерами прокурорского реагирования привести в соответствие с ней тысячи законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации;

законодательно установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций;

отменена такая форма прокурорского реагирования на нарушения законов, как предписание об их устранении, являвшаяся нередко орудием такого вмешательства;

упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного правового акта;

перечень мер прокурорского реагирования был дополнен предостережением о недопустимости нарушения закона, объявляемым в письменной форме;

в современный период прокуроры не являются руководителями следствия, а осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими следствие;

на прокуратуру законодательно возложено, по сути, новое направление деятельности — поддержка средствами надзора предпринимателей, борьба с избыточными административными барьерами в ходе осуществляемой ими деятельности;

в связи с тем что за счет манипуляций со статкарточками получали необоснованный учет тысячи преступлений экономической и коррупционной направленности, в массовом порядке искажались сведения о результатах расследования дел об оставшихся нераскрытыми преступлениях, об их тяжести, с 1 января 2012 г. органы прокуратуры наделены полномочиями в сфере уголовно-правовой статистики.

Подводя итог изложенному, отметим, что исходя из реалий современного периода необходимо ставить вопрос не об ослаблении, ограничении правозащитного потенциала отечественной прокуратуры, а о наиболее эффективном его использовании и наполнении новым содержанием.

В целом же характер диктуемых обстановкой функциональных и структурных перемен в организации и деятельности органов прокуратуры в современных условиях таков, что они уже не могут быть введены отдельными разрозненными изменениями и дополнениями в действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» — для этого требуется принятие нового закона. Кроме того, необходимо внести изменения в некоторые законы, подзаконные акты, для того чтобы законодательство в полной мере соответствовало нынешнему этапу развития российского государства, общества и системы прокуратуры.

Стр.20