Страницы 8-14
ВСЕ СТАТЬИ
Содержание
Открытие круглого стола. Дудин Н.П., Маврин С. П.
Васильева Т. А. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации
Бессарабов В. Г. Реализация прокуратурой положений Конституции Российской Федерации о защите прав
Лакота С. В. Роль управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе в защите конституционных прав и свобод граждан
Красовская Л. П. Конституционное регулирование защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
Честнов И. Л. Конституция с точки зрения экономического анализа права: проблемы и перспективы
Амплеева Е. Е. Российская Конституция и международное право
Басов С. Л. Правовые основы ограничения конституционного права на личную неприкосновенность при административном задержании
Васильчикова Н. А. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в порядке гражданского производства
Чернышева Л. А. Самозащита как способ защиты работником своих прав
Никифорова Н. Н. Проблемы реализации конституционных гарантий соблюдения прав собственников при принудительном изъятии у них жилых помещений
Шадрин В. С. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в теории и практике
Ларинков А. А. Конституционный принцип состязательности сторон и роль суда в доказывании обстоятельств уголовного дела
Шиплюк В. А. Конституционно-правовой смысл института возвращения уголовного дела судом прокурору (в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 02.07.2013 г. № 16-П)
Попов А. Н. О начале уголовно-правовой охраны жизни в Российской Федерации
Любавина М. А. К вопросу о криминализации немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ
Безбородов Д. А. Принципы уголовной ответственности за совместное совершение преступления
Морозова Ю. В. Неправомерные действия при банкротстве и фиктивное банкротство: некоторые вопросы правоприменения
Краев Д. Ю. Уголовно-правовая характеристика необоснованного отказа в приеме на работу или необоснованного увольнения беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет (ст. 145 УК РФ)
Елагина Е. В. Роль Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении преодоления противодействия расследованию, осуществляемого путем отказа от дачи сравнительных образцов в связи с назначением судебной экспертизы
Новое в криминалистике ( А. В. Холопов)
Сведения об авторах и составителях
ВЫСТУПЛЕНИЯ
| Т. А. ВАСИЛЬЕВА, советник Генерального прокурора Российской Федерации, государственный советник юстиции 2 класса, заслуженный юрист Российской Федерации |
РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В ИСПОЛНЕНИИ РЕШЕНИЙ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Любая конституция как акт, содержащий наиболее значимые для человека, отдельно взятой социальной группы, общества, государства положения, требует особого порядка охраны. На сегодняшний день охрана конституций осуществляется посредством функционирования систем конституционного контроля и надзора.
В мировой практике различают несколько основных форм (моделей) охраны конституций, которые дифференцированы в зависимости от субъектного состава, способа организации процедур охраны, объема полномочий и т. д.: американская модель охраны конституции (конституционный контроль осуществляют суды общей юрисдикции), так называемая квазисудебная (внесудебная) модель охраны конституций и третья форма охраны конституций — австро-германская, в дальнейшем в том или ином виде использованная в ряде европейских стран и поэтому на сегодняшний день рассматриваемая как европейская модель охраны конституций, предполагающая создание специализированных судов, непосредственной целью деятельности которых является проверка актов на соответствие (несоответствие) их основному закону.
Последняя модель из названных получила свое доктринальное обоснование в работах австрийского ученого Г. Кельзена, который, в частности, писал: «Конституция, при которой не существует гарантии отмены неконституционных актов, не может быть, с технической точки зрения, обязательной. Хотя часто мы этого не замечаем, так как в юридической теории доминирует политика, и она не позволяет осознать этого. Конституция, при которой неконституционные акты, в частности неконституционные законы, остаются действительными (их невозможно отменить по причине неконституционности), с чисто юридической точки зрения приравнивается к простому желанию, не имеющему обязательной силы»(1).
В настоящее время в условиях развития современной России конституционное правосудие, являясь одним из механизмов, способствующих эффективному государственному управлению, основанному на принципе верховенства права, решает приоритетные задачи по обеспечению единства конституционно-правового пространства и прямого действия Конституции Российской Федерации. Так, Конституционный Суд Российской Федерации своими решениями обеспечивает правовую охрану конституционного строя, повышая степень юридической защищенности прав и свобод человека и гражданина, посредством стабилизации законодательной и правоприменительной практики.
Другим органом, ориентированным на обеспечение недопущения нивелирования принципов организации и функционирования публичной власти, а также обеспечение взаимодействия личности,
Стр.8
общества, государства на началах подчинения власти праву, закрепленных в Конституции Российской Федерации, является прокуратура Российской Федерации, одно из направлений работы которой — взаимодействие с Конституционным Судом Российской Федерации, осуществляемое в целях реализации возложенных на органы прокуратуры функций, в том числе по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, обеспечиваемым в пределах имеющихся у прокуратуры полномочий с помощью нормативно определенных средств.
Сегодня следует констатировать, что, несмотря на отсутствие в ряде случаев прямого указания закона, прокурор является полноправным участником всех стадий конституционного судопроизводства.
Однако недостаточно обеспечивать на должном уровне подготовку обращений в Конституционный Суд, работу над заключениями, а также эффективное участие представителя Генерального прокурора Российской Федерации в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации. Важно чтобы на необходимом уровне принимаемые Конституционным Судом решения использовались в деятельности прокуратуры и исполнялись.
С учетом этого представляется целесообразным более подробно остановиться на заключительной стадии конституционного судопроизводства — исполнении решений Конституционного Суда и роли органов прокуратуры в этом процессе.
Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ решения Конституционного Суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
В соответствии с ч. 2 ст. 77 данного Закона решения Конституционного Суда в двухнедельный срок с момента их подписания в обязательном порядке направляются Генеральному прокурору Российской Федерации.
Вопросы исполнения решений Конституционного Суда остро стоят на протяжении последних лет. Еще в начале 2000-х годов Генеральной прокуратуре Российской Федерации было рекомендовано организовать опротестование либо обращение в суды о признании недействующими подзаконных нормативных актов, основанных на признанных неконституционными положениях федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации, законах и иных нормативных актах субъектов(1).
Исполнение решений Конституционного Суда представляет собой последовательность тесно взаимосвязанных мероприятий, ответственность за осуществление которых лежит на различных, прежде всего властных, субъектах.
Совокупность предложений по предотвращению нарушения порядка и сроков исполнения актов конституционного контроля, а также по совершенствованию механизмов исполнения и преодолению возникающих в этой связи трудностей, имеющих место в нормотворческой и правоприменительной деятельности, была изложена в Информации Конституционного Суда об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, утвержденной Решением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 апреля 2009 г.
Можно констатировать, что с момента обнародования данной Информации произошли определенные улучшения в части взаимодействия органов, принадлежащих к различным ветвям публичной
Стр.9
власти и включенных в механизм исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации(1).
Говоря об исполнении решений Конституционного Суда, следует разграничить три уровня проблем, а также обозначить возможные пути их решения с точки зрения компетенции и пределов полномочий органов прокуратуры. Это приведение в соответствие с решениями Конституционного Суда федерального законодательства; законодательства, регулирующего вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; законодательства субъектов Российской Федерации.
Признание нормативных актов, полностью или частично не соответствующими Конституции Российской Федерации, в первую очередь требует принятия мер в части изменения нормативного регулирования того или иного вопроса со стороны законодателя. Решения, в которых нормативные положения признаны Конституционным Судом не соответствующими Конституции Российской Федерации без каких-либо оговорок, подлежат исполнению в порядке и сроки, прямо установленные законом (ст. 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения вправе осуществлять подготовку проекта нового федерального конституционного закона, проекта нового федерального закона или ряда взаимосвязанных проектов законов либо законопроекта о внесении изменений в закон, признанный Конституционным Судом Российской Федерации неконституционным в отдельной его части, и вносить их в Государственную Думу.
Генеральный прокурор Российской Федерации не отнесен указанным Законом к числу инициаторов изменений действующего законодательства во исполнение решений Конституционного Суда. Однако положение, закрепленное ч. 4 ст. 1 и ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», позволяет органам прокуратуры обеспечивать реализацию решений Конституционного Суда посредством участия в законотворческом процессе.
В целях совершенствования правовой системы Российской Федерации издан Указ Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» от 20 мая 2011 г. № 657, с помощью которого сформирован правовой механизм, позволяющий осуществлять мониторинг правоприменения и реализовывать его результаты в законотворческой деятельности, а также правоприменительной практике.
Осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.
Генеральной прокуратуре Российской Федерации рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга.
Представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации «О правотворческой
Стр.10
деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления» от 17 сентября 2007 г. № 144 участвуют в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других федеральных государственных органах для разработки проектов законов и иных нормативных актов.
В частности, только по уголовно-процессуальной тематике в 2012 г. представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации приняли участие в согласовании восьми проектов федеральных законов, разработанных Министерством юстиции Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации (проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части уточнения порядка наложения ареста на имущество)», направленный на реализацию Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2011 г. № 1-П; проект Федерального закона Российской Федерации «О внесении изменений в часть первую статьи 125 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации», подготовленный во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июня 2012 г. № 20-П, и др.).
В рамках рассмотрения дел по оценке конституционности федерального регулирования по вопросам совместного ведения Конституционный Суд нередко формулирует правовые позиции, подлежащие учету региональными законодателями.
К таковым, в частности, относятся принятые Конституционным Судом в 2012 г. постановления «По делу о проверке конституционности пункта 11 статьи 12 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобой гражданки Т. И. Романовой» от 28 февраля 2012 г. № 4-П, «По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” в связи с жалобой администрации муниципального образования “Звениговский муниципальный район” Республики Марий Эл» от 30 марта 2012 г. № 9-П; «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» от 18 июля 2012 г. № 19-П.
Во исполнение названных решений Конституционного Суда Российской Федерации руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации прокурорам субъектов направлялись информационные письма, в которых предлагалось учесть правовые позиции Конституционного Суда в надзорной деятельности, при наличии оснований принять меры прокурорского реагирования, направленные на внесение коррективов в региональное законодательство.
К обозначенной категории можно отнести и постановление Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности Федерального закона “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях” и Федеральный закон “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» от 14 февраля 2013 г. № 4-П.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации признал подп. «а» п. 4 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, наделяющей органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочием
Стр.11
определять единые специально отведенные или приспособленные для проведения публичных мероприятий места не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 чч. 1 и 2), 31 и 55 (ч. 3), в той мере, в какой данными Законами — вопреки вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования — нормативно не закрепляются критерии, обеспечивающие соблюдение равенства юридических условий реализации гражданами права на свободу мирных собраний при определении органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации специально отведенных или приспособленных для проведения публичных мероприятий мест, чем порождается возможность его неоднозначного истолкования, а следовательно, и произвольного применения.
Федеральному законодателю надлежит, исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом указанного Постановления, внести необходимые изменения в правовое регулирование определения специально отведенных мест.
Впредь до внесения в правовое регулирование соответствующих изменений органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации при определении специально отведенных для проведения публичных мероприятий мест следует исходить из необходимости наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе.
Проведенным прокурорами мониторингом законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлено следующее.
До настоящего времени на территории Калининградской и Новгородской областей правительствами данных субъектов Российской Федерации не определены специально отведенные для проведения публичных мероприятий места, не приняты соответствующие нормативные правовые акты. В целях ликвидации пробелов в региональном законодательстве 3 октября 2013 г. прокурором Калининградской области, 4 октября 2013 г. прокурором Новгородской области губернаторам областей внесены представления об устранении нарушений законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.
Постановлением Администрации Псковской области «Об определении единых специально отведенных мест на территории Псковской области для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера» от 27 декабря 2012 г. утвержден перечень, в который включены только три места в двух имеющихся городских округах (города Псков и Великие Луки) для публичного выражения общественного мнения, в то время как на территории области имеется еще 24 муниципальных района. Поскольку данный акт противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П, указавшему на необходимость наличия таких мест как минимум в каждом городском округе и муниципальном районе, 4 октября 2013 г. прокурором Псковской области губернатору области принесен протест на п. 1 указанного Постановления с целью приведения его в соответствие с действующим законодательством.
Аналогичный протест принесен прокурором Пензенской области. Протест удовлетворен, и в Постановление Правительства Пензенской области от 24 декабря 2012 г. № 936-пП Постановлением от 26 марта 2013 г. № 176-пП внесены необходимые дополнения, места для публичного выражения общественного мнения определены в каждом муниципальном образовании области.
Часто решения Конституционного Суда касаются вопросов проверки конституционности регионального законодательства. Так, признание не соответствующими Конституции Российской Федерации нормативного акта субъекта Российской Федерации, договора субъекта Российской
Стр.3
Федерации или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов Российской Федерации положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. В случае если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, прокурорам предписано приносить протест либо обращаться в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.
Прокуроры субъектов Российской Федерации на постоянной основе проводят работу по организации надзора и применения мер прокурорского реагирования в части исполнения в установленные сроки решений Конституционного Суда Российской Федераций по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством положений конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и иных региональных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации. Вот лишь несколько примеров.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации признаны по инициативе прокуратуры Псковской области не соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 13 Закона Псковской области «О государственной гражданской службе Псковской области» от 3 февраля 2009 г. № 2-П, предусматривавшие назначение на высшие и главные должности государственной гражданской службы категории «руководители», замещаемые на неопределенный срок полномочий, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется администрацией области и областным Собранием депутатов, а также допускавшие назначение на иную должность гражданской службы гражданского служащего без проведения конкурса. Законом области от 10 марта 2010 г. № 841-03 указанные нормы исключены из данного регионального закона.
Прокуратурой Кемеровской области 6 октября 2011 г. принесен протест на положения подп. 2 п. 2 ст. 30 Закона области «О государственных должностях Кемеровской области и государственной гражданской службе Кемеровской области» от 1 августа 2005 г. № 103-03 (в редакции от 27 июня 2011 г.), которые противоречат позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2009 г. № 2-П.
Некоторые нормы Закона Камчатского края «Об утверждении Положения о кадровом резерве на государственной гражданской службе Камчатского края» от 19 марта 2009 г. № 246 противоречат требованиям федерального законодательства, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 3 февраля 2009 г. № 2-П, в части назначения граждан на вакантные должности гражданской службы Камчатского края без проведения конкурса. В этой связи прокуратурой края 16 сентября 2011 г. в Камчатский краевой суд направлено заявление о признании недействующими незаконных положений названного Закона.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности положений статей 6 и 7 Закона Краснодарского края “Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае” в связи с жалобой граждан В. А. Береснева, В. А. Дудко и других» от 13 июля 2010 г. № 16-П отдельные положения Закона Краснодарского края «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования в Краснодарском крае» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации,
Стр.13
поскольку они устанавливают ограничения допуска лиц к осуществлению предпринимательской деятельности в сфере перевозок таксомоторами индивидуального пользования при неисполнении ими требований, которые не определены однозначно самим законодателем Краснодарского края, т. е., по сути, вводят не предусмотренное федеральным законом ограничение права на занятие предпринимательской деятельностью.
Выводы Конституционного Суда Российской Федерации использовались прокуратурой Брянской области при изучении в сентябре 2011 г. проекта закона области «Об организации перевозок пассажиров и багажа легковыми такси на территории Брянской области». В проекте выявлены нормы, предусматривающие право уполномоченного органа исполнительной власти области осуществлять контроль за соблюдением требований в сфере организации перевозок пассажиров и багажа легковым такси, которые непосредственно не были определены в самом проекте закона или в иных нормативных правовых актах. По аналогии с выводами Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в названном Постановлении, прокуратурой области предложено Областной Думе исключить подобную неопределенность, указать конкретные требования, подлежащие выяснению при осуществлении мероприятий по контролю. Данное предложение учтено при принятии Закона области Областной Думой 29 сентября 2011 г.
С целью активизации прокурорского надзора за исполнением решений Конституционного Суда органами государственной власти субъектов Российской Федерации в ряд организационно-распоря-дительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации внесены изменения. Например, 13 декабря 2011 г. первым заместителем Генерального прокурора Российской Федерации начальникам управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах направлено информационное письмо «О порядке предоставления дополнительной информации о состоянии законности в сфере регионального и муниципального нормотворчества».
Методические рекомендации о подготовке докладной записки, представляемой во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» от 2 октября 2007 г. № 155 дополнены положением о необходимости информирования Генерального прокурора Российской Федерации о мерах, принятых во исполнение ст.ст. 80, 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Представляется, сформированный механизм позволил обеспечить эффективный контроль деятельности прокуроров субъектов Российской Федерации в части проверки своевременности и достаточности принимаемых мер прокурорского реагирования по приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и решениями Конституционного Суда Российской Федерации региональных нормативных правовых актов, а также информирование руководства Конституционного Суда о действиях, предпринимаемых органами прокуратуры в этой сфере.
В настоящее время ответственность за исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации в субъектах Российской Федерации лежит на законодательных органах государственной власти субъекта Российской Федерации и высшем должностном лице субъекта Российской Федерации. Прокуроры субъектов Российской Федерации в пределах компетенции обязаны инициировать процессы, добиваясь мерами прокурорского реагирования безусловного исполнения решений Конституционного Суда органами публичной власти субъектов Российской Федерации, направленного на защиту конституционных прав граждан.
Стр.14