РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ И ПРОМЫШЛЕННОЙ БЕЗОПАCНОСТИ

законов в сфере экологии относится к приоритетным направлениям деятельности органов проку­ратуры, и важнейшей задачей надзорной де­ятельности органов прокуратуры является реализация установленного ст. 42 Консти­туции Российской Федерации права каждо­го на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Так, в Основах государственной полити­ки в области экологического развития Рос­сийской Федерации на период до 2030 года определена стратегическая цель государ­ственной политики в области экологиче­ского развития — это решение социаль­но-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост эко­номики, сохранение благоприятной окружа­ющей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поко­лений, реализации права каждого челове­ка на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологи­ческой безопасности.

Основы государственной политики в об­ласти экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, как и План действий по реализации Основ госу­дарственной политики в области экологи­ческого развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Распоря­жением Правительства России от 18 декабря 2012 г. № 2423-р*, не содержат каких-либо оговорок, касающихся роли органов проку­ратуры Российской Федерации в реализации указанного программного документа.

Данный пробел компенсируется деятель­ностью Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Согласно п. 7 ст. 12 Федерального закона «О проку­ратуре Российской Федерации» Генераль-
ный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Рос­сийской Федерации и о проделанной работе по их укреплению, Совет Федерации, в свою очередь, наделен правомочиями адресовать прокурорской системе конкретные предло­жения.

Так, в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации от 19 мая 2021 г. № 185-СФ «О докладе Генерального проку­рора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2020 год»** Генеральной про­куратуре Российской Федерации рекомен­довано продолжить надзор за соблюдением законодательства в области охраны окружа­ющей среды и обеспечения экологической безопасности, уделив особое внимание во­просам предотвращения техногенных ката­строф и ликвидации их последствий.
Однако требования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Феде­рации в силу закона не носят обязательного характера. Целесообразно было бы решить вопрос относительно роли прокуратуры в реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической и про­мышленной безопасности на законодатель­ном уровне.

Необходимым условием неукоснитель­ного исполнения законодательства, со­держащего требования экологической и промышленной безопасности, является на­личие соответствующего механизма, обеспе­чивающего претворение в жизнь правовых предписаний. Деятельность по контролю за соблюдением указанного законодательства осуществляют органы надзора (контроля) специальной компетенции.

Стр.132

Наличие межотраслевой системы управ­ления общественными отношениями по обеспечению промышленной безопасности в ряде случаев служит причиной межве­домственных коллизий, несогласованности действий различных субъектов управления, приводит к нарушению законности в ука­занной сфере общественных отношений, что отражается на реальном состоянии про­мышленной безопасности. Надзор специали­зированных органов касается определенных областей производственной, хозяйственной и иной деятельности, связанных с исполне­нием конкретного законодательства.

Так, Федеральная служба по экологи­ческому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федераль­ным органом исполнительной власти, осу­ществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности: уполно­моченным органом государственного регу­лирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального го­сударственного надзора в области использо­вания атомной энергии); уполномоченным органом в области промышленной безо­пасности (органом федерального государ­ственного надзора в области промышленной безопасности); органом государственного горного надзора; органом федерального государственного энергетического надзора; органом федерального государственного строительного надзора; регулирующим ор­ганом в соответствии с Конвенцией о ядер­ной безопасности 1994 года и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 года, а также компетентным органом Российской Федерации в соответствии с По­правкой* к Конвенции о физической защите ядерного материала 1979 года.

Обеспечение экологической и промыш­ленной безопасности является предметом комплексного правового регулирования, по­этому в ряде случаев полномочий органов, осуществляющих специальный контроль (надзор) в области обеспечения промышленной безопасности, недостаточно. Для достижения целей и задач экологической и промышленной безопасности, наряду с деятельностью органов специальной ком­петенции по надзору за обеспечением про­мышленной безопасности, необходимо меж­ведомственное взаимодействие различных органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляющих полномо­чия в различных сферах государственного и муниципального управления (экологичес­кой, градостроительной, земельной и т. д.).

Прокуратура при осуществлении над­зора таких ограничений не имеет. Органы прокуратуры полномочны проверять испол­нение законов в любой сфере. Более того, прокуратура надзирает за соблюдением законодательства, регулирующего деятель­ность самих контролирующих органов.

Предметом прокурорского надзора за исполнением законов об обеспечении эко­логической и промышленной безопасности является соблюдение Конституции Россий­ской Федерации, прав и свобод человека и гражданина в указанной сфере, соблюдение международных договоров, ратифициро­ванных в установленном порядке, исполне­ние Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»**, иных федеральных законов, регулирующих правовые отношения в сфере промышлен­ной безопасности, органами и должностны­ми лицами, перечень которых содержится в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также правовых актов, издаваемых указанными органами и их должностными лицами.

Для успешного решения органами про­куратуры специальных задач по надзору за соблюдением права человека на благопри­ятную окружающую среду, исполнением за­конов об обеспечении экологической и про­мышленной безопасности и законностью правовых актов, издаваемых поднадзорны­ми прокурору органами, организациями

Стр.133

и их должностными лицами, необходимо правильно определить пределы прокурор­ского надзора в данном направлении про­курорской деятельности и соотношение прокурорского надзора в рассматриваемой сфере общественных отношений и надзора за обеспечением промышленной безопасно­сти, осуществляемого уполномоченными ор­ганами исполнительной власти.

Вопрос о пределах прокурорского надзо­ра за исполнением законов решается прежде всего на основании положений п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации», в соответствии с которыми органы прокуратуры при осу­ществлении надзора не подменяют другие органы и не вмешиваются в оперативно-хо­зяйственную деятельность предприятий. Указанное положение получило дальней­шее развитие в приказах Генерального про­курора Российской Федерации. Так, в при­казе Генерального прокурора Российской Федерации от 21 июня 2013 г. № 252 «О со­вершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законода­тельства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» подчеркивается недопу­стимость подмены органами прокуратуры контролирующих органов и дублирования их функций при осуществлении надзорных мероприятий*.

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государствен­ном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» ** под государственным контролем (надзором), му­ниципальным контролем в Российской Фе­дерации в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контроль­ных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осу­ществляемая в пределах полномочий указан­ных органов посредством профилактики на­рушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению пра­вового положения, существовавшего до воз­никновения таких нарушений.

При проведении органами прокурату­ры проверок исполнения законов об обе­спечении экологической и промышленной безопасности выявляются нарушения за­конодательства, во многом обусловленные ненадлежащим исполнением контрольных функций органами государственной вла­сти, осуществляющими управление в сфере обеспечения промышленной безопасности. На сегодняшний день органы государствен­ного контроля сами совершают многочис­ленные нарушения действующего законо­дательства [6, с. 78].

Анализ материалов прокурорских про­верок позволяет заключить, что только сла­женная и эффективная работа органов ис­полнительной власти совместно с органами прокуратуры может задать мощный импульс укреплению законности в экологической сфере.

Например, Байкальской межрегио­нальной природоохранной прокуратурой совместно с органами предварительно следствия в Иркутской области пресечена масштабная незаконная заготовка древеси­ны в заказнике «Туколонь» под видом лик­видации очага заражения леса вредителями. Причиненный природе ущерб составил 880 млн рублей, а предотвращенный — более 2,5 млрд рублей. По материалам, направ­ленным в следственные органы, возбуждено уголовное дело по ст. 286 и 260 Уголовного кодекса Российской Федерации. Кроме того, для эффективной охраны региональных заказников прокуратура потребовала от

Стр.134

органов власти области создания специали­зированной дирекции, по аналогии с Крас­ноярским краем и Республикой Бурятия. Правительством области начата подготовка соответствующих изменений в структуре органов власти.

В связи с вышеизложенным можно отме­тить, что при разработке концептуальных документов, определяющих ключевые нап­равления государственной экологической политики, необходимо, во-первых, не толь­ко в обязательном порядке предусматривать участие в реализации государственной эко­логической политики органов прокурату­ры, но и решить вопрос о постановке более конкретных, четких, наиболее актуальных задач в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения эколо­гической безопасности, которые могут кор­ректироваться с учетом уровня законности; во-вторых, в отдельных субъектах Россий­ской Федерации, где отмечается высокая концентрация опасных объектов произ­водства, создать в прокуратурах субъектов Российской Федерации отделы по надзору за исполнением законов о промышленной и экологической безопасности.

Список источников

1. Винокуров А. Ю. Безопасность профессио­нальной деятельности юриста // NB: Админист­ративное право и практика администрирования. 2014. № 2. С. 64-72.
2. Винокуров А. Ю. Поручение Президента Российской Федерации как основание для прове­дения прокурорами «общенадзорных» проверок в экологической сфере // Государство и право XXI века: современные тенденции и новые вызовы : Междунар. науч.-практ. конф., Москва, 24 октяб­ря 2019 г. : материалы / Моск. гуманитар. ун-т. Москва : Моск. гуманитар. ун-т, 2020. С. 308-313.
3. Винокуров А. Ю. Роль прокурора в защите частных, общественных и публичных интересов в экологической сфере // Права и обязанности гражданина и публичной власти. Поиск баланса интересов : XVII Междунар. науч.-практ. конф. (Кутафинские чтения) Моск. гос. юрид. ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА) и XX Междунар. науч.-практ. конф. юрид. ф-та Моск. гос. ун-та им. М. В. Ломоносова (МГУ) : сб. тезисов докладов / председатель ред. совета В. Н. Синюков ; Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). В 5 ч. Ч.  3. Москва : Проспект, 2020. С. 153-158.
4. Винокуров А. Ю. Г осударственная эколо­гическая политика и роль прокуратуры в ее реа­лизации // Конституционно-правовые основы ответственности в сфере экологии : сб. материа­лов Междунар. науч. конф. / отв. ред. С. А. Бого­любов [и др.]. Москва : Моск. гос. ун-т геодезии и картографии, 2019. С. 38-44.
5. Капинус О. С. Деятельность органов про­куратуры по обеспечению защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера // Вестник Университета проку­ратуры Российской Федерации. 2019. № 3 (71). С. 5-9.
6. Бессарабов В. Г., Кашаев К. А. Защита рос­сийской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. Москва : Городец, 2007. 464 с.

References

1. Vinokurov A. YU. Bezopasnost' professio- nal'noj deyatel'nosti yurista // NB: Administrativ- noe pravo i praktika administrirovaniya. 2014. № 2. S.  64-72.
2. Vinokurov A. YU. Poruchenie Prezidenta Rossijskoj Federacii kak osnovanie dlya provedeniya prokurorami «obshchenadzornyh» proverok v eko- logicheskoj sfere // Gosudarstvo i pravo XXI veka: sovremennye tendencii i novye vyzovy : Mezhdunar. nauch.-prakt. konf., Moskva, 24 oktyabrya 2019 g. : materialy / Mosk. gumanitar. un-t. Moskva : Mosk. gumanitar. un-t, 2020. S. 308-313.
3. Vinokurov A. YU. Rol' prokurora v zashchite chastnyh, obshchestvennyh i publichnyh interesov v ekologicheskoj sfere // Prava i obyazannosti grazh- danina i publichnoj vlasti. Poisk balansa interesov : XVII Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. (Kutafinskie chteniya) Mosk. gos. yurid. un-ta im. O. E. Kutafi- na (MGYUA) i XX Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. yurid. f-ta Mosk. gos. un-ta im. M. V. Lomonoso­va (MGU) : sb. tezisov dokladov / predsedatel' red. soveta V. N. Sinyukov ; Mosk. gos. yurid. un-t im. O. E. Kutafina (MGYUA). V 5 ch. CH. 3. Moskva : Prospekt, 2020. S. 153-158.
4. Vinokurov A. YU. Gosudarstvennaya ekolog- icheskaya politika i rol' prokuratury v ee realizacii // Konstitucionno-pravovye osnovy otvetstvennosti v sfere ekologii : sb. materialov Mezhdunar. nauch. konf. / otv. red. S. A. Bogolyubov [i dr.]. Moskva : Mosk. gos. un-t geodezii i kartografii, 2019. S. 38-44.
5. Kapinus O. S. Deyatel'nost' organov proku- ratury po obespecheniyu zashchity naseleniya ot chrezvychajnyh situacij prirodnogo i tekhnogennogo haraktera // Vestnik Universiteta prokuratury Rossij­skoj Federacii. 2019. № 3 (71). S. 5-9.
6. 6. Bessarabov V. G., Kashaev K. A. Zashchita rossijskoj prokuraturoj prav i svobod cheloveka i grazhdanina. Moskva : Gorodec, 2007. 464 s.