Страницы 39-43
ВСЕ СТАТЬИ
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
В. В. ЛАВРОВ
ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖСУБЪЕКТНЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОХРАНЕ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Прокурорский надзор за исполнением законов об охране объектов культурного наследия является составной частью прокурорского надзора за соблюдением прав человека, Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов, издаваемых поднадзорными органам прокуратуры субъектами.
В современных условиях прокурорский надзор за исполнением законов об охране объектов культурного наследия является важнейшим средством сохранения культурного наследия России в интересах настоящего и будущего поколений народов Российской Федерации, что обусловлено возможностью использования органами прокуратуры присущих им полномочий и правовых средств, направленных на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов общества и государства в рассматриваемой сфере общественных отношений, позволяющих выявлять и устранять недостатки государственного и муниципального управления и надзора (контроля) в сфере охраны объектов культурного наследия.
Особенности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере определяются
Стр.39
спецификой правового регулирования охраны объектов культурного наследия. Данная специфика обусловлена сущностными характеристиками объектов культурного наследия как объектов правового регулирования, которые одновременно являются разновидностями культурных ценностей, объектами недвижимого имущества, объектами окружающей среды, а также объектами земельных отношений и градостроительной деятельности. Указанные свойства объектов культурного наследия обусловливают комплексный характер публичного управления и правового регулирования их охраны.
Таким образом, организация прокурорского надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия может рассматриваться как система действий, направленных на обеспечение функционирования органов прокуратуры для достижения цели осуществления надзорной деятельности. В свою очередь, определенные законом цели прокурорской деятельности заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства(1).
Оптимальная организация прокурорского надзора имеет важное значение для эффективной надзорной деятельности органов прокуратуры и включает в себя информационно-аналитическое и методическое обеспечение, прогнозирование, планирование, расстановку кадров, распределение обязанностей между оперативными работниками и координацию деятельности структурных подразделений органов прокуратуры(2)
Недооценка значения организационной составляющей прокурорского надзора, отрицательно сказывающаяся на его эффективности, в значительной степени ослабляет правозащитный потенциал прокуратуры и в конечном счете отрицательно влияет на состояние законности в государстве(3).
К мерам совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия можно отнести расширение взаимодействия с общественностью и научным сообществом.
В Федеральном законе от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрено право общественных и религиозных объединений оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (ст. 8).
К числу возможностей общественных и религиозных объединений, направленных на охрану объектов культурного наследия, можно отнести предоставленное им право осуществлять деятельность по выявлению объектов культурного наследия, которое следует из положений ст. 16.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории культуры) народов Российской Федерации».
Привлечение общественности к государственному управлению и контролю основано на положениях Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», а также Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Оба федеральных закона дают общественности широкие возможности как для участия в деятельности по охране объектов культурного наследия, так и для содействия органам прокуратуры в осуществлении надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия и соблюдением прав граждан в данной сфере общественных отношений.
Взаимодействие органов прокуратуры с институтами гражданского общества может осуществляться на уровне Генеральной прокуратуры — с Общественной палатой Российской Федерации, на уровне прокуратур субъектов
Стр.40
Российской Федерации — с общественными палатами субъектов Российской Федерации, на уровне прокуратур городов и районов — с общественными советами муниципальных образований. Кроме того, органы прокуратуры могут осуществлять взаимодействие с отдельными некоммерческими организациями, деятельность которых направлена на охрану объектов культурного наследия.
В соответствии со ст. 20 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, при федеральных органах исполнительной власти создаются общественные советы, которые формируются совместно с Общественной палатой Российской Федерации.
Опыт взаимодействия Генеральной прокуратуры с Общественной палатой Российской Федерации на сегодняшний день дает возможность согласованного взаимодействия, направленного на достижение единых целей путем объединения и использования имеющихся у них информационных, правовых, научных, а также организационных ресурсов для планирования и проведения совместных мероприятий(1).
Следует отметить, что деятельность общественных палат и Российской Федерации, и ее субъектов включает в себя такое направление, как защита культурного наследия. Так, в структуре Общественной палаты Российской Федерации работает постоянно действующая Комиссия по культуре, искусству, творческому и культурно-историческому наследию(2). Аналогичные комиссии присутствуют в общественных палатах отдельных субъектов Российской Федерации (например, Ленинградской области, Псковской области).
Наряду с общественными палатами при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры могут использовать информационные и другие возможности иных некоммерческих организаций. Среди некоммерческих организаций следует особо выделить Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры, деятельность которого направлена прежде всего на охрану историко-культурного наследия России. С целью охраны культурного наследия Общество участвует в законотворческом процессе в части совершенствования правового регулирования сферы культурного наследия, оказывает содействие органам государственной власти по вопросам контроля за соблюдением требований законодательства в области охраны культурного наследия, ведет профессиональную юридическую работу с правоохранительными и судебными органами в связи с нарушениями законодательства в области охраны культурного наследия.
Однако взаимодействие органов прокуратуры с институтами гражданского общества при подготовке и проведении надзорных мероприятий не имеет достаточной правовой базы.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит специальных положений, регулирующих вопросы взаимодействия органов прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности с некоммерческими организациями.
Если обратиться к историческому опыту, то можно увидеть, что в СССР взаимодействие прокуратуры с органами власти, государственными органами, общественными организациями и гражданами с целью укрепления правопорядка было закреплено в ст. 4 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР».
На сегодняшний день общие тенденции развития системы взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации дают основания ставить как в теории, так и на практике вопрос о развитии взаимодействия органов прокуратуры с некоммерческими организациями для решения общих задач, направленных на обеспечение режима законности в государстве(3).
Стр.41
Взаимодействие органов прокуратуры с общественными институтами осуществляется на основе соглашений о сотрудничестве, в рамках которого организуются совместные мероприятия.
Необходимость налаживания взаимодействия с общественными и иными некоммерческими объединениями при осуществлении отдельных направлений прокурорского надзора прямо закреплена в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Определенный опыт взаимодействия органов прокуратуры с общественностью при осуществлении надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия накоплен в прокуратурах субъектов Российской Федерации.
Историко-культурное значение объектов, имеющих признаки объектов культурного наследия, устанавливается в соответствии с требованиями законодательства на основе научного подхода. В этой связи в отдельных случаях органы прокуратуры могли бы привлекать для оценки конкретных ситуаций, при принятии решения о необходимости проведения проверки, представителей научного сообщества (сотрудников научных или экспертных учреждений). Привлечение органами прокуратуры представителей научного сообщества могло бы оказаться полезным при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов по вопросам выявления, учета, исключения из реестра объектов культурного наследия. В отдельных случаях это могло бы предотвратить гибель объектов, которые хотя и обладали признаками объектов культурного наследия, но не были внесены в реестр или в списки.
Уничтожение объектов, имеющих признаки объектов культурного наследия, без тщательной научной оценки их действительного значения для культуры может повлечь за собой нарушение прав граждан на сохранение культурного наследия в интересах многонационального народа России.
Взаимодействие органов прокуратуры с общественностью и научным сообществом имеет значительный потенциал при осуществлении надзора за исполнением законов об охране объектов культурного наследия. Указанное взаимодействие может осуществляться в рамках привлечения общественности и научного сообщества к участию в межведомственных совещаниях, рабочих группах, оказания иного содействия органам прокуратуры.
Многосубъектный характер государственного и муниципального управления охраной объектов культурного наследия делает эффективной практику созыва межведомственных совещаний в процессе проведениях надзорных мероприятий органами прокуратуры.
Так, в рамках надзорно-профилакти-ческой операции «Наследие» при прокуратуре Ленинградской области было проведено межведомственное совещание «О состоянии работы по исполнению органами государственной власти и местного самоуправления законодательства Российской Федерации, направленного на защиту объектов культурного наследия», участниками которого были представители Управления Министерства культуры России по Северо-Западному федеральному округу, Территориального управления Росимущества в Ленинградской области, Управления Росреестра по Ленинградской области, Департамента государственной охраны, сохранения и использования объектов культурного наследия, Комитета по культуре Ленинградской области, Комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом, Совета муниципальных образований Ленинградской области, Ленинградского областного отделения Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры.
По результатам работы совещания руководством прокуратуры Ленинградской области был сделан вывод о том, что межведомственный характер взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, правоохранительных и контролирующих органов, общественных организаций является основным принципом работы в сфере охраны объектов культурного наследия.
Практика межведомственных совещаний, проводимых органами прокуратуры при осуществлении надзора за соблюдением прав человека, исполнением законов
Стр.42
и законностью правовых актов, хотя и демонстрирует свою эффективность в ряде регионов и получает распространение, однако не имеет достаточного правового регулирования на уровне федерального законодательства. Данная практика основана на организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации(1). Работа была бы более целенаправленной и эффективной, если бы получила законодательное регулирование на федеральном уровне.
Так, согласно пп. 3.4 и 3.5 приказа Генерального прокурора России от 01. 04. 2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании» органам прокуратуры предписано проводить межведомственные совещания с органами местного самоуправления по проблемам взаимодействия и соблюдения прав граждан, обеспечивать координацию деятельности контрольных органов по планированию проверочных мероприятий.
Складывающаяся практика проведения межведомственных совещаний при органах прокуратуры дает основание говорить о фактически сложившейся координирующей роли прокуратуры в сфере государственного контроля (надзора), признаваемой Конституционным Судом Российской Федерации(2).
Под координацией следует понимать «установление правильных взаимоотношений, взаимодействия по какому-либо вопросу, в каких-либо действиях»(3). Координация предполагает взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, направленное на защиту законных прав и интересов личности, общества и государства. Согласованность усилий органов государственной власти и местного самоуправления позволяет определить комплекс мер, направленных на соблюдение требований законности в конкретной сфере общественных отношений.
Сложившая практика работы органов прокуратуры по организации межведомственного взаимодействия по вопросам соблюдения законности вне уголовно-правовой сферы и координации деятельности органов государственного контроля (надзора) показывает свою эффективность, широкое распространение(4) и требует законодательного закрепления.
Обращаясь к историческому опыту, можно вспомнить, что согласно ст. 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» одним из направлений деятельности прокуратуры была координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями.
При принятии Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» законодатель не закрепил за прокуратурой координирующую функцию, что негативно сказалось на состоянии борьбы с преступностью в стране. Однако уже в 1995 году федеральным законом была установлена координирующая деятельность прокуратуры по борьбе с преступностью. При этом координацию действий по борьбе с иными правонарушениями прокуратура не осуществляет.
Учитывая фактически складывающиеся отношения, можно говорить о наличии основания для внесения дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», касающихся координационной деятельности прокуратуры по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением прав человека и исполнением законов и борьбе с правонарушениями в указанной сфере.
Подводя итог, отметим, что межведомственное и межсубъектное взаимодействие органов прокуратуры при организации проверочных мероприятий показывает свою эффективность, однако нуждается в регламентации на уровне федерального законодательства.
Стр.43