Страницы 85-92
ВСЕ СТАТЬИ
Содержание
Щепельков В. Ф. Позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации относительно момента окончания получения, дачи взятки, посредничества во взяточничестве, коммерческого подкупа
Безбородов Д. А. К вопросу о понятии неосторожного сопричинения в уголовном праве
Краев Д. Ю. Уголовная ответственность за убийство в целях использования органов или тканей потерпевшего (п. «м» ч. 2 ст. 105 УК РФ)
Щербич Л. А., Морозова Ю. В. К вопросу об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания
Шадрин В. С., Чубыкин А. В. Проблемы прокурорского надзора за законностью отказа в возбуждении уголовного дела
Ларинков А. А. Проблемы представления результатов ОРД для использования в уголовном судопроизводстве (по Инструкции от 27 сентября 2013 года)
Исаенко В. Н. Криминалистическая характеристика преступлений и ее разновидности
Елагина Е. В. Наличие аттестации эксперта и лицензии на право осуществлять определенные виды деятельности — факторы, влияющие на допустимость экспертного заключения
Холопов А. В. Исследование вещественных доказательств в судебном следствии с помощью технических средств
Кузьмин С. В. К вопросу о понятии тактического приема
Григорьева М. А. Анализ прокурором материалов проверки сообщения о нарушении правил безопасности при ведении строительных работ
Прокофьева Н. В. О некоторых аспектах проверки сообщения о злоупотреблении должностными полномочиями сотрудником правоохранительного органа
Никитин Е. Л., Дытченко Г. В. Современная парадигма прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности
Кулик Н. В. О некоторых аспектах оценки ситуации морально-нравственного выбора в деятельности прокурорского работника
Головко И. И. Защита прокурором конституционного права на обращение юридических и физических лиц
Честнов И. Л. Социальное действие права
Николаева Т. Г. Новое в уголовно-процессуальном законодательстве
Шиплюк В. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам уголовного судопроизводства
Гурьева Е. П. Может ли квитанция к приходно-кассовому ордеру быть предметом преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 327 УК РФ?
Ларкина Е. В. Дознание в сокращенной форме: практика применения в Санкт-Петербурге и Ленинградской области
Агабаева А. В. Процессуальные особенности апелляционного обжалования прокурором приговоров, постановленных при производстве в суде с участием присяжных заседателей
Киселев А. А. Иски превентивного характера как способ обеспечения прав потерпевшего от преступления в уголовном судопроизводстве России
Сычев Д. А. Соотношение функций уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью следователя при утверждении обвинительного заключения прокурором
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
И. И. ГОЛОВКО
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА ОБРАЩЕНИЕ
ЮРИДИЧЕСКИХ И ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ
Проблема защиты прав человека приобрела особое значение в период реформирования российского общества. Причем в связи с многогранностью проблемы невозможно признать приоритетное значение за одним из таких вопросов, как необходимость формирования надлежащей правовой базы в сфере прав человека и гражданина, обеспечение реализации законодательных гарантий, законность действий и решений участников правоотношений, своевременное информирование о нарушениях путем обращения в уполномоченные органы, своевременное пресечение и устранение нарушений, привлечение виновных к законной ответственности и возмещение ущерба.
Нормальный порядок реализации прав, свобод и законных интересов граждан нарушается незаконными действиями (бездействием) и незаконными решениями. В такой ситуации определяющее значение приобретает активная позиция каждого, принятие мер по защите нарушенного права, например путем обращения в уполномоченные органы. В связи с этим следует отметить, что ст. 33 Конституции Российской Федерации закрепила право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления. В целях формирования механизма реализации этого конституционного права важным событием явилось принятие в 2006 году Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.
Закон определяет обращение как направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу предложение, заявление или жалобу гражданина. Обращение может быть осуществлено в устной форме(1), а также в форме письменного и электронного документа. Закон распространяет действие на правоотношения по рассмотрению обращений граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства (за исключением случаев, установленных международным договором России или федеральным законом), а также обращений объединений граждан и юридических лиц государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, в том числе при осуществлении публично значимых функций (ст. 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»). Например, обращение в уполномоченные органы вправе направить граждане, субъекты предпринимательской деятельности — как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели, а также объединения граждан, иностранные граждане.
Изучение общества как социального организма, целостного образования позволило сделать следующий вывод. Достижение единого порядка в общественных отношениях, подчинение поведения каждого общим условиям основывается на индивидуальном регулировании и применении общих правил(2). В связи с этим особую роль приобретают действия и решения,
Стр.86
направленные на достижение порядка в общественных отношениях.
Принимая во внимание ту роль, которую играют в силу предоставленных им полномочий органы прокуратуры в защите прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в Российской Федерации, представляется целесообразным остановиться прежде всего на особенностях деятельности по рассмотрению обращений физических лиц. Тем более что деятельность органов прокуратуры по защите прав и свобод каждого в итоге обеспечивает защиту интересов общества и государства.
Наряду с Конституцией Российской Федерации, международными договорами и федеральными законами правоотношения в этой сфере регулируются региональными нормативными правовыми актами в части защиты права граждан на обращение, в том числе определяются дополнительные гарантии права граждан на такое обращение (ст. 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
Исчерпывающий перечень возможных видов обращений установлен Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». К ним относятся: заявление, жалоба, предложение. Заявление представляет собой просьбу о содействии в реализации конституционных прав и свобод заявителя или других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов. Тогда как жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В свою очередь, предложение является рекомендацией по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, общественных отношений, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Гражданин вправе определять форму обращения самостоятельно, поскольку законодательно не установлен приоритет одной какой-либо формы. В то же время каждое обращение должно быть оформлено в соответствии с требованиями закона, а несоблюдение их влечет негативные последствия для рассмотрения обращения, которые тоже определены законодательно. Именно поэтому представляется необходимым остановиться на тех правилах, которые имеют важное значение.
Критерием выделения видов обращений законодатель определил их характер. Наиболее часто в уполномоченные органы поступают заявления и жалобы, но не всегда граждане обладают достаточными правовыми знаниями, чтобы правильно выбрать вид обращения. В связи с этим в практике уполномоченных органов отмечаются случаи, когда обращение имеет неверное название или вообще не имеет названия. Такие обстоятельства не должны служить препятствием для рассмотрения обращения и принятия мер для защиты нарушенных прав заявителя; должностные лица, рассматривающие обращение, обязаны ориентироваться на суть обращения и характер просьбы заявителя.
Обеспечению реализации права на обращение способствует обязанность государственных органов и органов местного самоуправления размещать на своих сайтах в сети «Интернет» и на информационных стендах в занимаемых помещениях сведения о порядке и времени приема заявителей и рассмотрения обращений; номер телефона, по которому можно получить информацию справочного характера; порядок обжалования правовых актов и решений (ст.ст. 13, 16 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ).
Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, виновные в нарушении права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность (ст. 25 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).
Стр.87
Процесс рассмотрения обращения в любой из упомянутых форм составляют предписанные Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» этапы деятельности компетентных органов и должностных лиц: регистрация и рассмотрение обращения; принятие мер для восстановления или защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; направление письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов (ст.ст. 8, 10). Указанный Закон также регулирует вопросы оставления обращений без рассмотрения по существу(1) или перенаправления в иные органы. Нарушения указанных требований Закона влекут установленную законодательством ответственность (ст. 15 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
При рассмотрении обращений следует учитывать, что законодательно определены не только обязанности соответствующих должностных лиц, но и права заявителей. Так, для надлежащей организации работы с обращениями граждан необходимо обеспечить возможность реализации заявителями права представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 рассматриваемого Закона, уведомление о переадресации письменного обращения в иной компетентный орган; обжаловать принятое по обращению решение или действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения (ст. 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).
В целях эффективной организации и осуществления работы с обращениями физических и юридических лиц необходимо обеспечить реализацию принципа оперативности в работе соответствующих органов. В связи с этим Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» установлен 30-дневный срок рассмотрения письменного обращения, который обязывает оперативно рассмотреть обращение и защитить нарушенные права заявителя, в то же время будет достаточным для проведения полной проверки по существу обращения. В некоторых случаях, например если в обращении обжалуется судебное решение, в течение 7 дней со дня регистрации обращение возвращается гражданину, направившему его, с разъяснением порядка обжалования судебного решения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса в рамках ч. 2 ст. 10 указанного Закона, срок продлевается не более чем на 30 дней (ст. 12).
Однако реализация принципа оперативности предполагает также своевременное решение вопроса о целесообразности использования указанных в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» сроков полностью. Так, если обращение может быть рассмотрено с подготовкой ответа в более короткие сроки, это должно быть сделано. Иной подход может рассматриваться как проявление волокиты в рассмотрении обращений граждан и юридических лиц.
Таковы общие правила работы с обращениями граждан. В свою очередь, органы власти, государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица участвуют в правоотношениях в сфере реализации права на обращение в рамках своей компетенции и полномочий. Несомненно, что для обеспечения
Стр.88
реализации конституционного права на обращение основополагающим моментом выступает надлежащее исполнение законов в правоприменительной практике уполномоченных органов и лиц. В настоящее время отмечаются многочисленные нарушения законодательства об обращениях граждан, требующие незамедлительного вмешательства государства.
Так, презюмируя законность действий и решений уполномоченных органов и лиц в этой сфере правоотношений, законодатель все же предусмотрел возможность их оспорить вышестоящему должностному лицу. Однако зачастую вышестоящее должностное лицо не желает объективно оценивать законность решений должностных лиц того же ведомства, придерживаясь корпоративных интересов. Поэтому встречаются факты проведения некачественных безрезультатных проверок и направления гражданам формальных ответов.
Иной порядок установлен процессуальными нормами: он позволяет определенным категориям лиц обратиться с заявлением в суд, при наличии оснований по результатам рассмотрения заявления суд признает действия (бездействие) и решение незаконными. Этот путь сопряжен с такими моментами, как необходимость соблюдения требований процессуального закона, с которыми граждане не всегда в полной мере знакомы, обязанность нести определенные финансовые затраты, установленные законом сроки рассмотрения дела и др.
Достаточно широки основания проверки законности действий (бездействия) и решений должностных лиц при рассмотрении заявления посредством обращения в прокуратуру, так как прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции России, исполнением законов, является независимым государственным органом. Кроме того, обращение в прокуратуру не требует материальных затрат, рассматриваются обращения оперативно.
Физические лица активно применяют право на обращение в органы прокуратуры России: за 2013 год поступило 3,6 млн обращений, их них почти 1 млн жалоб принят на личном приеме. При этом число обращений постоянно увеличивается(1). В соответствии с поручением Президента России от 26 апреля 2013 г. № Пр-936 12 декабря 2013 г. проведен первый общероссийский день приема граждан(2). Как показали результаты проведенного мероприятия, опубликованные на сайтах прокуратур, многочисленные обращения в устной и письменной формах затрагивали в большей мере вопросы нарушения прав, свобод и законных интересов заявителей. В связи с этим представляется интересным исследовать особенности деятельности органов прокуратуры в этой области.
Основные нормативные положения установлены в качестве базовых для органов прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», на основании ст. 10 которого в органах прокуратуры в порядке и сроки, установленные федеральным законодательством, разрешаются заявления, жалобы и иные обращения о нарушении законов. Эта норма конкретизирована приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» от 30 января 2013 г. № 45, который определил задачи рассмотрения обращений в прокуратуре: обеспечение защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепление законности и правопорядка (п. 5). Также указанным Приказом утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации (далее — Инструкция).
В соответствии с п. 1.9 Инструкции обращение — это изложенные в письменной,
Стр.89
устной форме или в форме электронного документа предложение, заявление, жалоба или ходатайство(1). Необходимо учитывать, что положения Инструкции охватывают вопросы организации личного приема граждан, рассмотрения обращений по вопросам нарушений законов, прав, свобод и интересов личности, интересов общества и государства, полученных в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационным системам общего пользования, СМИ; о несогласии с судебными решениями, о привлечении к уголовной ответственности судей при отсутствии конкретных данных о признаках преступления; жалоб на постановления судов с учетом полномочий прокуроров, определенных процессуальным законом (п. 2.5 Инструкции).
В связи с необходимостью соблюдения требования оперативности при рассмотрении обращений срок их регистрации не может превышать трех дней с момента поступления (п. 2.3 Инструкции). Далее следует обязательное предварительное рассмотрение, по результатам которого должно быть принято одно из решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю (п. 3.1 Инструкции).
О принятии решений, которыми исключается дальнейшее рассмотрение обращения, письменно сообщается заявителю(2). В случае принятия к разрешению обращение передается уполномоченному лицу. Этот аспект взаимосвязан с вопросами системности органов прокуратуры, компетенции органов прокуратуры, их структурных подразделений и должностных лиц и нашел закрепление в разделе 4 Инструкции. Кроме того, при передаче обращения уполномоченному лицу должны учитываться зональный и предметный принципы организации деятельности прокуратуры.
Недопустимо нарушение требований полноты и объективности разрешения обращений, так как это повлечет усложнение ситуации нарушения прав и свобод заявителя. Надлежит изучать материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и иных дел и судебных решений, получать объяснения от граждан и иных лиц, действия которых обжалуются. Для обеспечения полноты и объективности проверок по любому обращению к их проведению могут привлекаться специалисты.
Инструкцией определены возможные решения по результатам рассмотрения обращения, которые могут быть следующего характера: о направлении для разрешения в другую прокуратуру, другое ведомство по принадлежности, об удовлетворении либо отклонении обращения, об оставлении обращения без разрешения, о возвращении обращения заявителю, о приобщении обращения к материалам надзорного (наблюдательного) производства, о прекращении переписки, о разъяснении вопросов правового характера (п. 4.14).
Обращение считается разрешенным, если рассмотрены все поставленные вопросы, приняты в соответствии с законом необходимые меры и дан исчерпывающий ответ. В связи с этим важно определить вопросы для разрешения и дать полный ответ на каждый вопрос. Как правило, заявителю направляется письменный ответ, а если обращение поступило по информационным системам, то ответ направляется
Стр.90
в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении (на практике в этом случае копию ответа в письменной форме приобщают к материалам производства), или в письменной форме по почтовому адресу. В ответе указывается на принятые меры реагирования, но акты реагирования к ответу не прикладываются. Ответ заявителю направляет разрешавший обращение прокурор.
Однако не всегда обращения удовлетворяются, в таком случае отказ в удовлетворении обращения должен быть надлежащим образом мотивирован и обоснован. Кроме того, в ответе заявителю разъясняются порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд (раздел 6 Инструкции). Характерно, что указанное требование корреспондирует установленному ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требованию разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В иных направлениях надзорной деятельности Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не устанавливает аналогичного полномочия прокурора.
Общепризнано, что надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина пронизывает все направления прокурорского надзора, поэтому при рассмотрении обращений о нарушениях прав и свобод в любой сфере правоотношений нельзя игнорировать такую правозащитную составляющую полномочий прокурора, как разъяснение права на обращение в суд.
Важно, что заявитель (его представитель) по письменному заявлению вправе знакомиться с документами и материалами по рассмотрению обращения, снимать копии документов, находящихся в надзорном (наблюдательном) производстве, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в этих документах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (п. 4.15 Инструкции).
Порядок приема и регистрации обращений, формирования надзорных (наблюдательных) производств и их хранения установлен Инструкцией по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации (1) (далее — Инструкция по делопроизводству). В связи с этим отметим, что оформление ответа на обращение должно соответствовать требованиям Инструкции по делопроизводству.
Очевидна значимость обращения как повода для проведения надзорной проверки в сфере исполнения законов при рассмотрении обращений граждан уполномоченными органами и лицами на основании ст. 14 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Актуальность надзора не снижается в связи с многочисленными нарушениями прав граждан на получение письменного ответа, несоблюдением сроков рассмотрения обращений, некачественным рассмотрением обращений(2).
Прокурор при выявлении фактов нарушений законов, прав и свобод заявителей при рассмотрении обращений, руководствуясь законом, принимает меры для привлечения к ответственности виновных лиц. Он вправе внести представление, возбудить дело об административном правонарушении по ст. 5.59 (нарушение порядка рассмотрения обращений) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и др. Например, в 2013 году суды оштрафовали 2000 чиновников России на сумму
Стр.91
10 млн р. по постановлениям прокуроров по делам об административных правонарушениях по ст. 5.59 КоАП РФ (1).
Наряду с осуществлением указанных полномочий прокурор изучает правовые акты и выявляет незаконные положения, которые устраняются путем принесения протестов органам или лицам, издавшим этот акт. Необходимо отметить, что прокурорами выявляются многочисленные незаконные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц(2). Важность этой работы возрастает с учетом того, что один подобный незаконный правовой акт влечет нарушения закона всеми должностными лицами уполномоченного органа, которые рассматривают обращения.
Таким образом, являясь самостоятельным государственным органом, прокуратура не включена в ведомственную структуру органов власти. В то же время прокуратура как надзорный орган фактически замыкает на себе правоотношения по рассмотрению обращений заявителей и осуществляет надзор за законностью действий (бездействия) и решений поднадзорных органов, названых в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации».
Кроме того, анализ и обобщение результатов рассмотрения обращений граждан органами прокуратуры позволяет получать важную информацию о состоянии законности, применять ее при планировании и прогнозировании надзорной и иной деятельности прокуратуры.
Резюмируя сказанное, отметим, что действующее законодательство в целом способно обеспечить реализацию прав в сфере обращения граждан и иных лиц в органы государственной власти, органы местного самоуправления. Однако следует акцентировать внимание на проблеме нарушения требований законов субъектами, уполномоченными рассматривать обращения. В связи с этим нельзя недооценивать роль прокуратуры, надзорная деятельность которой способствует восстановлению нарушенной законности, защите прав, свобод и законных интересов заявителей, общества и государства.
Стр.92