ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

 Н. В. КУЛИК

Расширение круга общения людей в публичной сфере жизни, увеличение числа контактов между людьми и предъявление повышенных требований со стороны общества к представителям наиболее важных и общественно значимых (публичных) профессий обуславливает изменения морали современного общества. Требование профессиональной компетенции, служебного соответствия становится важнейшим требованием публичной морали в современном мире. Более того, с учетом функций организации, особенностей деятельности ее работников, возможных злоупотреблений в различных сферах профессиональной деятельности, господствующая в данном обществе мораль институализируется, т. е. находит свое специфическое выражение в профессиональных кодексах.

Это приводит к необходимости в определенной мере провести кодификацию морально-нравственных основ деятельности представителей тех либо иных профессиональных сообществ и созданию специальных институтов, следящих за исполнением кодексов в формальном смысле.

Представляется справедливой позиция, в соответствии с которой каждая из социальных практик оказывается тем эффективнее, чем менее она зависит от личных связей и, что кажется особенно парадоксальным, от индивидуальной моральной мотивации. Это не означает, что мораль как таковая теряет свое значение. Просто «нравственность перемещается с уровня мотивов поведения на уровень сознательно задаваемых и коллективно вырабатываемых общих рамок и правил, по которым протекает соответствующая деятельность»(1). Этот процесс и выражает развитие институциональной этики, характеризующей посттрадиционное общество.

Стр.80

Вместе с тем это не значит, что институциональная мораль полностью вытесняет этику добродетелей, связанную с развитой индивидуальной мотивацией и ориентирующую на индивидуальное совершенствование. В системном (общественно-функциональном, профессионально жестком) поведении она дополняется институциональной этикой(1).

Как отмечал в свое время П. И. Новгородцев, «там, где право отказывается давать какие-либо предписания, со своими велениями выступает нравственность; там, где нравственность бывает не способна одним своим внутренним авторитетом сдерживать проявления эгоизма, на помощь ей приходит право со своим внешним принуждением»(2).

В настоящее время в России представителями различных профессиональных сообществ приняты соответствующие кодексы профессиональной этики, что позволило определить стандарт профессиональной квалификации соответствующей этому стандарту степени личного совершенства. Но путь к этому стандарту имеет свои особенности для каждого человека, связан с усилиями его воли, с преодолением всего того, что отвлекает его от соответствующего профессионального развития. В ряде случаев подчинение своего поведения эталону, стандарту требует и особой мотивации, направленной на ограничение чрезмерных проявлений собственной индивидуальности, особенно тогда, когда это приводит к самонадеянности, граничит с нарушением должностных инструкций и т. п. Этим публичная мораль отличается от безграничной по своим устремлениям этики совершенства. Однако именно такой подход, наряду со стандартами квалификации, позволяет определить необходимую для публичной сферы меру ответственности(3).

Следует отметить и объединяющую роль институциональной этики. Сложившуюся и до сих пор не безвозвратно утраченную систему ценностей нашего общества можно использовать как основу, фундамент для его объединения против неприемлемого, аморального, преступного. Это значительно повысит эффективность социального взаимодействия всех членов общества, будет способствовать возрождению доверия со стороны граждан к органам, ведущим борьбу с антиобщественными, противоправными проявлениями.

Служба в органах и учреждениях прокуратуры, являясь федеральной государственной службой, безусловно, относится к публичной сфере. Так как профессиональная деятельность прокурора оказывает существенное влияние на процессы, происходящие в обществе, государстве, затрагивает судьбу конкретного человека, то пренебрежение морально-этическими стандартами деятельности может привести к серьезным и порой необратимым последствиям. Поэтому в последнее время стандартам профессиональной квалификации уделяется повышенное внимание. В системе неотъемлемых факторов надлежащего исполнения работниками прокуратуры своих должностных обязанностей данные стандарты играют важную роль.

В целях установления правил поведения прокурорского работника, соответствующего его высокому званию, особенностям службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, и ограничений, связанных с прокурорской деятельностью, Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2010 г. № 114 введен Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации (далее — Кодекс).

Кодекс призван содействовать укреплению авторитета прокурорского работника, доверия граждан к государству и обеспечить единую нравственно-нормативную основу поведения прокурорских работников.

Стр.81

Характерной особенностью указанного организационно-распорядительного документа, по мнению Г. Г. Анисимова, является значительное количество ссылок на субъективные составляющие, характеризующие морально-нравственные особенности личности прокурорских работников. В связи с этим используются термины, которые относятся к субъективным, оценочным: «воздерживаться от любых действий, которые могут быть расценены как....», «использует должностные полномочия взвешенно и гуманно, воздерживается от поступков, которые могли бы вызвать сомнение...» и т. д. Такое требование с позиции организации прокурорского надзора является ключевым, значимым. Кроме того, это положение создает предпосылки для формирования соответствующего мышления у прокурорского работника, осуществления определенного алгоритма действий, который под воздействием субъективного фактора преобразуется в опыт и в дальнейшем может выполняться неосознанно, «автоматически»(1).

Однако слова должны быть не только заповедями и запретами. Желание расти, развиваться, становиться лучше должно быть естественным. Стремление исполнить поручение определенным образом должно быть естественным и добровольным, а не вынужденным, полученным под действием угроз.

Как справедливо в свое время утверждал Б. А. Кистяковский, на одной этике нельзя построить конкретных общественных форм. Такое стремление противоестественно, оно ведет к уничтожению и дискредитированию этики и к окончательному притуплению правового сознания(2). Этика — это не только человеческое поведение в смысле автоматических рефлексов и аффектов, это именно осознанное поведение, сознательный выбор той либо иной модели поведения. Мы разделяем позицию, согласно которой нравственные нормы не имеют однозначной и единой для всех случаев формулы, а ключевым аспектом в рассматриваемых отношениях является самостоятельное осмысление прокурорским работником конкретной ситуации, его личное понимание этических границ и последствий собственного нравственного выбора(3). Кодекс не может предусмотреть все возможные ситуации, да это и не нужно, так как многое зависит от конкретных обстоятельств, а применительно к некоторым ситуациям однозначные предписания (например, строгие запреты) могут принести только вред.

Так, подп. 10 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ государственному служащему запрещено «допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа, если это не входит в его должностные обязанности». Подобные ограничения предусмотрены Федеральным законом «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ранее они содержались в Законе Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1), в котором говорится о правах сотрудников правоохранительных органов, а также в ряде других нормативно-правовых актов, регулирующих поведение лиц, состоящих на службе у государства.

В ноябре 2009 года старший участковый уполномоченный Автозаводского РУВД г. Тольятти А. Н. Мумолин разместил в Интернете видеообращение, в котором раскритиковал организацию работы Автозаводского РУВД. После проведенной проверки ему было объявлено о неполном служебном соответствии в связи с нарушением запрета публично высказываться о деятельности своего непосредственного руководства и органов внутренних дел в целом. Позднее за интервью местной газете, в котором он сообщил, что недостатки в работе РУВД так и не были устранены, участковый получил строгий выговор и был лишен тринадцатой зарплаты. В знак протеста

Стр.82

При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства(1).

Указанное решение Конституционного Суда Российской Федерации не отменяет соответствующий запрет, установленный действующим законодательством и распространяющийся, в том числе, на прокурорских работников, а, констатируя, что положения о публичных высказываниях не должны рассматриваться как абсолютно запрещающие, требует от правоприменителей более глубоко анализа и учета большого количества факторов для правильного вывода. По сути, представлен образец разбора ситуаций морально-нравственного характера, где решается вопрос, какая моральная ценность «ценнее», т. е. является более значимой в той либо иной ситуации.

Приведенные примеры не исчерпывают вопросов морально-нравственного характера и их рассмотрения в деятельности представителей государства.

Для лиц, находящихся на государственной службе, существует запрет совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Вместе с тем при осуществлении указанных разрешенных видов деятельности также следует руководствоваться стандартами профессиональной ответственности, поскольку при реализации права на свободу литературного, художественного,

Стр.83

Так, в сентябре 2013 года судья С. (США) ушел в отставку, поскольку верховный суд штата запретил ему подрабатывать комиком на телевидении и в развлекательном клубе. В частности, он регулярно появлялся на телеканале АВС в программе «Что бы вы сделали?», которая снимается скрытой камерой с участием актеров, разыгрывающих реальные жизненные ситуации, чтобы увидеть реакцию на них прохожих. В этой телепрограмме С. сыграл множество агрессивных персонажей. Также С. регулярно выступал как стенд-ап комик в развлекательном клубе Caroline's в Нью-Йорке и, как многие другие стенд-ап комики, в своих шутках делал комментарии на религиозные, расовые, политические и другие подобные темы. Ранее С. уже обжаловал вынесенное в 2008 году решение комитета по этике Нью-Джерси, в котором говорилось, что он не может заниматься одновременно этими двумя профессиями. Верховный суд Нью-Джерси последним 30-страничным решением запретил С. совмещать работу судьи и комика, по сути обязав его выбирать между двумя профессиями(1).

Рассмотренный пример представляет интерес с точки зрения определения пределов морально-нравственного характера при реализации лицами, находящимися на службе у государства, права заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью.

Осуществление такой деятельности допустимо, если это не мешает исполнению основных должностных обязанностей, не унижает чести и достоинства представителя государственной власти и не дискредитирует органы, в которых он проходит службу.

Непринятие во внимание указанных пределов в своей служебной деятельности демонстрирует пример, связанный с выступлением музыкантов военного оркестра. Выяснилось, что музыканты одного из военных духовых оркестров, переодевшись в костюмы «зайчиков» (символ «PLAYBOY»), выступали на частной вечеринке в ночном клубе. По результатам проверки действия музыкантов были признаны не соответствующими статусу военнослужащих, а участники были привлечены к ответственности(2).

Анализ указанных ситуаций демонстрирует, что формальный подход со стороны представителей органов государственной власти к правовой регламентации своей служебной деятельности, без учета морально- нравственных последствий выбора той либо иной формы поведения чреват негативными последствиями.

Находясь за кафедрой в учебной аудитории, направляя в издательство публикацию, выступая с песней, декламируя стихи, рисуя, государственный служащий, в том числе и работник прокуратуры, должен иметь четкое личное понимание этических границ допустимого в рамках указанных видов деятельности. В частности, прокурорский работник должен исходить, прежде всего, из того, что он является представителем государства, т. е. руководствоваться не только общепринятыми нормами морали и нравственности, но и избегать действий, дискредитирующих органы государственной власти и наносящих ущерб авторитету прокуратуры Российской Федерации.

В настоящее время рассмотрением вопросов соблюдения морально-нравствен-ных требований, предъявляемых к поведению работников органов прокуратуры, занимаются соответствующие аттестационные комиссии(3). Роль и значение данных коллегиальных органов в вопросах практического применения положений Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации сложно переоценить. Как отмечает Г. Г. Анисимов, вопросы о том, кто и как будет производить оценку действий прокурорского работника в той

Стр.84

или иной служебной или жизненной ситуации, критерии, по которым указанные лица будут допускаться к осуществлению такой оценки, имеют существенное значение, «поскольку создают предпосылки для злоупотреблений, использования положений Кодекса этики в качестве инструмента воздействия на прокурорского работника»(1). Вместе с тем сама процедура обсуждения и разбора ситуаций в морально-нравствен-ной плоскости, мнение членов комиссий и иных лиц, участвующих в рассмотрении, представляет огромную ценность для правильного вывода по конкретному делу и имеет ориентирующее и профилактическое значение для практики в целом. К сожалению, достаточно часто при возникновении сомнений в том, насколько поведение работника находится в пределах разрешенного, последнему предлагают написать заявление об уходе «по собственному желанию»(2), ситуация не попадает в поле зрения соответствующей аттестационной комиссии и разбор и оценка не производятся. Как мы уже отмечали, для достижения одинакового понимания смысла этических стандартов и их правильного применения может возникнуть потребность в издании соответствующего комментария, содержащего их толкование и разъяснение(3). Необходимо продвигаться в сторону ясности и однозначности подходов в оценке типичных ситуаций, складывающихся на практике в связи с применением Кодекса.

В состав вышеназванных аттестационных комиссий, помимо постоянных членов, могут быть включены представители общественной организации ветеранов, созданной в органах или учреждениях прокуратуры Российской Федерации, представители профсоюзной организации, действующей в установленном порядке в органе или учреждении прокуратуры.

Однако в сложных и неоднозначных ситуациях морально-нравственного характера к обсуждению указанных вопросов следует подключать лиц, специализирующихся в области теологии, психологии, философии, акмеологии, культурологии, антропологии и т. д. Это будет способствовать более глубокому и тщательному рассмотрению вопросов соблюдения морально-нравственных требований, предъявляемых к поведению работников органов прокуратуры.

Отдельного внимания заслуживает проблема более широкого информирования сотрудников органов и учреждений прокуратуры по вопросам соблюдения морально-нравственных требований на службе и в быту. В связи с этим интерес представляет механизм консультирования по данным вопросам, внедренный в практику представителей судейского сообщества. Так, п. 5 ст. 2 Кодекса этики судьи Российской Федерации устанавливает следующее: если судья испытывает затруднения в определении того, будет ли его поведение в конкретной ситуации отправления правосудия либо во внесудебной деятельности соответствовать требованиям профессиональной этики и статусу судьи, или если судья не уверен в том, как поступать в сложной этической ситуации, чтобы сохранить независимость и беспристрастность, он вправе обратиться с соответствующим запросом в комиссию Совета судей Российской Федерации по этике за разъяснением, и ему не может быть отказано.

Полагаем, что в сложных или спорных вопросах, не урегулированных законодательством или Кодексом этики прокурорского работника Российской Федерации, сотрудник прокуратуры может обратиться за советом в соответствующий орган своего сообщества (например, аттестационную комиссию). Для упрощения (дебюрократизации) процедуры возможно использование телефона доверия или интернет-приемной. Рассмотрение подобных обращений с привлечением специалистов из смежных дисциплин позволит вывести работу по формированию этического сознания работников на новый качественный уровень.

Стр.85