ОСНОВАНИЯ ПРОВЕДЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ПРОВЕРКИ
ПО ФАКТУ НАРУШЕНИЯ ПРАВ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО

Сложная социальная обстановка не только в нашей стране, но и во всем мире обусловила возникновение множества проблем в сфере защиты прав детей, нуждающихся в помощи и поддержке со сторо­ны государства и общества.

Разрушение системы духовных ценностей, резкое падение уровня жизни большей части населения привели к росту в нашей стране социального сиротства. Сегодня по числу сирот, приходящихся на каждые 10 тыс. детей, Россия занимает первое место в мире(1).

Общие положения о защите прав и интересов не­совершеннолетних, в том числе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определены в Семейном кодексе Российской Федерации. Правовая основа деятельнос­ти по защите прав несовершеннолетних зак­реплена также рядом иных законодательных актов Российской Федерации, а именно Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральными законами «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ, «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ, «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ и др.

Права несовершеннолетних признаны междуна­родным правом и законодательством государств, в первую очередь их конституциями.

Согласно Декларации прав ребенка 1959 г. ребенком признается всякое человеческое существо, не достигшее восемнадцатилетнего возраста (совершеннолетия). Отмечено, что ребенок, ввиду его физической и умственной не­зрелости, нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту.

Стр.78

В основе такого понимания лежит признание ре­бенка личностью, обладающей таким же достоинством, как и взрослый. Различие состоит главным образом в том, что совершеннолетние могут защищать свои интересы самостоятельно, а дети вынуждены обра­щаться за помощью к тем, кто должен обеспечивать их права. Основной целью Федеральной целевой программы «Дети Рос­сии» на 2007—2010 гг. является создание благоприят­ных условий для комплексного развития и жизнедея­тельности детей, а также государственная поддержка детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. В этой связи защита прав и интересов детей, ос­тавшихся без родительского попечения, имеет очень большое значение.

В Российской Федерации действует система органов, которые должны обеспечить безопасность детей, помочь тем, кто находится в трудной жизненной ситуации.

Органы прокуратуры одним из приоритетных направлений надзора выделяют надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.

В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Согласно п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 7 декабря 2007 г. № 195 органы прокуратуры проводят проверку на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите.

В качестве повода для прокурорских проверок могут служить материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Е. Р. Ергашев пишет: «Принцип обоснованности проведения проверок исполнения законов — это такое основополагающее начало, в силу которого органы прокуратуры проводят проверки исполнения законов лишь на основании поступивших сведений о фактах нарушения законов, требующих вмешательства прокуратуры. Данный принцип характерен лишь для института надзора за исполнением законов. Его сущность обусловлена проводившимися в обществе реформами, изменением общественных отношений, признанием прав и свобод человека и гражданина основной ценностью, ограничением публичной власти. Указанные позитивные изменения в обществе отразились на компетенции органов прокуратуры и привели к ограничению инициативности прокурорского надзора за исполнением законов»(1).

По мнению В. Н. Галузо, осуществление прокурором полномочий по исполнению законов предполагает наличие повода, оснований и условий. Основаниями являются сведения о фактах нарушения законов. Однако в качестве оснований рассматриваются не все сведения о фактах нарушения закона, а лишь те, которые требуют принятия мер прокурором, что является условием осуществления прокурором своих полномочий по исполнению законов(2).

Рассмотрим некоторые примеры из практики органов прокуратуры.

По сообщению редакции газеты «Самарские известия», поступившему в прокуратуру Пестравского района Самарской области, проведена проверка, в ходе которой установлено, что девяти детям-сиротам, обучающимся в ГОУ НПО «Профессиональное училище № 72», не были выплачены стипендии, а также пособия на проезд и питание на общую сумму 45 тыс. рублей. По результатам проверки в районный суд Пестравского района прокурором направлено девять исковых заявлений о защите прав несовершеннолетних с требованием к ГОУ НПО «Профессиональное училище № 72» произвести денежные выплаты, положенные по закону детям-сиротам. Не дожидаясь вынесения судебных решений, директор ГОУ НПО «Профессиональное училище № 72» добровольно удовлетворил требования прокурора(3).

Другой пример. Сотрудник прокуратуры г. Кушвы Свердловской области в ходе очередного заседания территориальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав выявил факт нарушения закона в деятельности органа опеки и попечительства. В комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав в очередной раз поступил протокол об административном правонарушении в отношении несовершеннолетнего П.

Стр.79

В ходе заседания комиссии установлено, что у ребенка имеется опекун — К., 1920 г. р., который по состоянию здоровья не может осуществлять обязанности опекуна. При этом несовершеннолетний П. вышел из-под контроля опекуна, состоит на учете в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органах внутренних дел, у нарколога. Поскольку органом опеки и попечительства не осуществлялся надлежащий контроль за выполнением К. своих опекунских обязанностей, по данному факту прокурором в адрес начальника управления образования внесено представление об устранении нарушений закона. Представление прокурора рассмотрено и удовлетворено, несовершеннолетнему назначен новый опекун, специалисту органа опеки и попечительства объявлено замечание(1).

В соответствии со ст. 9 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» на органы системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в целях выявления несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, обеспечения соблюдения прав и законных интересов детей, осуществления их защиты от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации возложена обязанность незамедлительно информировать орган прокуратуры о нарушении прав и свобод несовершеннолетних. Однако, как показывает практика, указанная норма закона не всегда соблюдается, поскольку поднадзорные прокурору субъекты не заинтересованы в огласке нарушения прав детей, на что у них, как правило, находятся объяснения (недостаток финансирования, нехватка кадров и др.). При этом нарушения закона вскрываются в результате проверок, проводимых по заданию вышестоящего прокурора.

Так, прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики проведена проверка исполнения законодательства в сфере обеспечения жильем детей, оставшихся без попечения родителей. В ходе прокурорской проверки были установлены факты несвоевременного выявления органами опеки и попечительства и постановки на учет граждан данной категории, нуждающихся в жилых помещениях, либо несвоевременного направления материалов в Министерство образования и науки Карачаево-Черкесской Республики на данных лиц для постановки на учет в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Органами опеки и попечительства администрации Адыге-Хабльского района из 53 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, только в отношении десяти детей материалы переданы для постановки на учет в Министерство образования и науки Карачаево-Черкесской Республики. Прокурором Адыге-Хабльского района было внесено представление в администрацию муниципального образования об устранении нарушения закона(2).

Аналогичное нарушение выявлено прокуратурой г. Кушвы Свердловской области. По заданию прокуратуры Свердловской области прокуратурой города была проведена проверка исполнения законодательства о здравоохранении и социальной защите в деятельности органа опеки и попечительства, управления социальной защиты населения, учреждений государственного воспитания. Выяснилось, что в детском отделении муниципального учреждения здравоохранения находятся трое малолетних детей по социальным показаниям. В нарушение ст.ст. 121, 122 Семейного кодекса Российской Федерации руководитель органа опеки и попечительства не передал сведения о данных детях в Министерство общего и профессионального образования Свердловской области. Прокурором возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.36 КоАП РФ — нарушение порядка и сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей(3).

Стр.80

Поскольку основанием для проведения прокурорской проверки служит поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, возникает вопрос: следует ли считать проверку, проведенную по заданию вышестоящего прокурора, законной и обоснованной, если вышестоящий прокурор только предполагает, что в деятельности указанных им в задании поднадзорных органов имеются нарушения закона? Ведь вышестоящий прокурор располагает сведениями, которые он получает из аналитических данных, например из обобщений состояния законности в регионе в той или иной сфере правоотношений.

По мнению Е. Р. Ергашева, «так как органы прокуратуры являются единой централизованной системой, в которой действует принцип единоначалия, то вне всяких сомнений задание вышестоящего прокурора является обязательным для нижестоящего. Его неисполнение повлечет за собой негативные для исполнителя последствия вплоть до привлечения к дисциплинарной ответственности. Нижестоящий прокурор обязан в полном объеме и в установленный срок выполнить задание, поручение вышестоящего прокурора. Вопрос обоснованности проверки — это не его вопрос, а вышестоящего прокурора, направившего задание (поручение). Но в любом случае, проводит ли проверку исполнения законов прокурор по своей инициативе, либо инициатива принадлежит вышестоящему прокурору, данные проверки проводятся лишь на основании поступивших сведений о фактах нарушения законов, требующих вмешательства. Отсутствие указанных в законе оснований делает недопустимым совершение прокурором проверочных действий.

Значение приведенного основополагающего требования не следует недооценивать, поскольку оно, регламентируя основания проведения прокурорских проверок, существенно ограничивает сферу для злоупотребления, лишая органы прокуратуры возможности незаконного применения правовых средств. Это особенно важно для правового государства, в котором публичная власть должна осуществляться в жестких рамках законности»(1).

Требуют ответа и следующие вопросы. Вправе ли поднадзорный субъект отказать прокурору в допуске к документам для проведения проверки на основании того, что проверяющий прокурор не представил фактов, свидетельствующих о нарушениях законов в деятельности поднадзорного органа, учитывая, что проводимая проверка влечет некоторые неудобства для поднадзорных субъектов, вынужденных уделять время прокурору, предоставлять ему необходимую информацию, прерывая свою рабочую деятельность, и т. д.? А также, как быть в ситуации, которая возникла в прокуратуре Адыге-Хабльского района, когда прокуратурой проводилась проверка исполнения закона в сфере обеспечения жильем детей, оставшихся без попечения родителей, т. е. по факту, указанному в задании вышестоящего прокурора, а прокуратура района выявила нарушения прав несовершеннолетних не только в жилищной, но и в другой сфере (в частности, нарушение права ребенка на семейное воспитание), и в ситуации, когда нижестоящая прокуратура, проводя проверку по заданию вышестоящего прокурора, не выявляет нарушений закона?

Следует различать проверки, проводимые прокурорами по фактам, возникающим из правоотношений (в отношении конкретного субъекта, например, жалоба о невыплате заработной платы или незаконном увольнении), и проверки, не вытекающие из правоотношений (имеющие неперсонифицированный характер, т. е. когда прокурор не располагает явными данными о нарушении субъектом закона). Если в первом случае прокурор проводит проверку с целью отыскания истины и восстановления справедливости, то во втором преследует иную цель — профилактическую, поскольку обстановка в регионе свидетельствует о повсеместном допущении нарушений закона в указанной сфере деятельности, а значит, его задачей является предотвращение нарушения прав граждан. Неперсонифицированная прокурорская проверка имеет гораздо большее значение для интересов государства и личности. Общеизвестно, что легче предупредить нарушение закона, чем устранить его. Что касается выявления в ходе неперсонифицированных проверок многочисленных нарушений закона в деятельности поднадзорных субъектов, в том числе и нарушений, выходящих за рамки проверки, представляется, прокурор в этой части действует в пределах своих полномочий, его требования имеют законный характер и влекут юридические последствия.

Стр.81

Здесь стоит обратить внимание на определение Конституционного Суда Российской Федерации «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы закрытого акционерного общества “КиК” на нарушение конституционных прав и свобод положениями части 1 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 21 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”» от 7 декабря 2006 г. № 607-О, где сказано следующее.

По мнению заявителя, ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ и положения ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», как предоставляющие прокурору право осуществлять надзор за исполнением не только законов, но и подзаконных актов, включая ведомственные приказы и инструкции, а также право проводить проверки исполнения законов не на основании поступившей информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, а по заданию вышестоящего органа прокуратуры при отсутствии такой информации, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее ст.ст. 8, 15, 19 и 35 (ч. 1), поскольку допускают произвольное проведение прокурором проверок и подмену других органов, на которые возложена обязанность осуществлять контроль за исполнением отраслевого законодательства.

Конституционный Суд Российской Федерации, отказывая обществу в принятии к рассмотрению жалобы, указал, что, оспаривая конституционность положений ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и вместе с тем не оспаривая факты неисполнения предписаний нормативных актов о лекарственных средствах, заявитель, по существу, ставит под сомнение правомерность проведения прокурорской проверки и возбуждения дела об административном правонарушении по процессуальным основаниям, что требует проверки законности и обоснованности правоприменительных решений по его делу. Вместе с тем разрешение данного вопроса относится к компетенции арбитражных судов и не входит в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации. При этом Суд отметил: «Возбуждение же прокурором дела об административном правонарушении не может быть произвольным и допускается лишь при наличии к тому поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (статья 28.1 КоАП Российской Федерации)».

Полагаем, что поставленные вопросы требуют правового разрешения и имеют не только теоретическое, но и практическое значение и подлежат освещению в научной литературе.

Действующее законодательство предоставляет прокурору возможность оперативно реагировать на допускаемые нарушения закона и требовать восстановления нарушенных прав и законных интересов несовершеннолетних. Однако не всегда информация о нарушении закона поступает в органы прокуратуры как предписано ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Сотрудники прокуратуры могут узнать о нарушении прав несовершеннолетних не только в ходе выполнения своих должностных обязанностей, но и в повседневной жизни. Например, в небольшом населенном пункте прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением законов о несовершеннолетних, становится известно о том, что воспитанники местного детского дома находятся на улице в вечернее время, употребляют спиртные напитки, что свидетельствует о наличии нарушений в деятельности администрации учреждения государственного воспитания, органов внутренних дел, а также лиц осуществляющих продажу алкоголя несовершеннолетним. Что касается информации о нарушении прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, источником которой являются средства массовой информации, то ее использование в прокурорской практике имеет ряд ограничений.

Следует согласиться с А. Винокуровым о том, что «Закон о прокуратуре не содержит нормы, предусматривающей обязательность аналитической работы прокурора. В этом смысле требования ведомственных организационно-распорядительных документов по осуществлению такой работы ставят в сложное положение прокуроров, пытающихся наладить информационный обмен в аналитических целях.

Стр.82

На местах уже были случаи, когда руководители территориальных и иных поднадзорных органов отказывали в предоставлении информации по требованию прокурора, мотивированному необходимостью проведения аналитической работы. Обоснование отказа предельно простое — аналитическая работа не указана в Законе о прокуратуре в качестве функции либо направления деятельности прокуроров»(1). Таким образом, прокурору достаточно сложно порой даже собрать аналитические данные, необходимые для обобщения состояния законности в регионе. Как следствие, возможны ситуации, когда юридических оснований для проведения проверки прокурором по факту известных ему нарушений прав несовершеннолетних может и не быть, поскольку как таковой информации о нарушении их прав в органы прокуратуры не поступало, но вместе с тем нарушение прав несовершеннолетних имело место, о чем известно прокурору. В таких случаях, полагаем, прокурорам не всегда просто обосновать законность проведения проверки, хотя фактические основания для ее проведения имеются.

Таким образом, можно констатировать, что текущим законодательством принятие мер реагирования прокурором по факту известных ему нарушений закона несколько ограничено, что, представляется, не всегда способствует защите прав и интересов несовершеннолетних, прежде всего детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются той категорией подростков, защита и охрана интересов которых имеет первостепенное значение.

Следует согласиться с Е. Р. Ергашевым, что принцип обоснованности проведения проверок исполнения законов не означает, что органы прокуратуры должны пассивно ждать поступления информации о допущенных либо планирующихся правонарушениях. Подобное поведение любого прокурорского работника недопустимо и является, по существу, нарушением должностных обязанностей. Прокурорский надзор должен быть эффективным и результативным. Поэтому, полагаем, в интересах защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, необходимо внести изменения в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусмотрев, что в целях обеспечения защиты и охраны прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проверки исполнения законов органы прокуратуры вправе проводить по собственной инициативе.

В заключение следует сказать, что совершенствование законодательства в этой сфере челове­ческих отношений имеет огромное значение, поскольку служит основой защиты прав и интересов наиболее сла­бой и незащищенной как в социальном, так и в правовом аспекте прослойки общества.

Стр.83