Страницы 94-99
ВСЕ СТАТЬИ
Содержание
Попов А. Н. Разграничение преступлений против жизни со смежными составами по признакам вины
Любавина М. А. Ответственность лиц, совершивших преступление в состоянии опьянения
Безбородов Д. А. О некоторых особенностях применения уголовного закона в случае нарушения правил безопасности при ведении строительных и иных работ
Краев Д. Ю. Уголовная ответственность за убийство с целью скрыть другое преступление или облегчить его совершение
Морозова Ю. В. К вопросу о соотношении составов преступлений, предусмотренных ст.ст. 195—197 Уголовного кодекса Российской Федерации
Федышина П. В. Уголовно-правовое значение способа совершения преступления
Данилова Н. А., Николаева Т. Г. К вопросу о действии права в уголовном судопроизводстве
Антонов И. А. Производство отдельных следственных действий: вопросы этики и права
Ларинков А. А. Понятие и значение взаимодействия органов предварительного расследования с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в уголовном судопроизводстве
Серова Е. Б. Способ совершения преступления против избирательных прав граждан как обстоятельство, подлежащее дока-зыванию, и его оценка прокурором
Елагина Е. В. Сроки производства судебной экспертизы и разумный срок уголовного судопроизводства
Григорьева М. А. Работа прокурора с документами по делам о нарушении правил безопасности при ведении строительных работ
Исламова Э. Р. Актуальные вопросы привлечения юридических лиц к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП РФ
Занин Т. В. Проблемы соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции»
Честнов И. Л. Юридическая догматика в контексте постклассической парадигмы
Фирсов В. В. Организация русской адвокатуры как результат судебной реформы 1864 года
Николаева Т. Г. Новое в уголовно-процессуальном законодательстве
Шиплюк В. А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам уголовного судопроизводства
Грушевая Е. П. К вопросу об имущественной ответственности государственных (муниципальных) бюджетных учреждений, осуществляющих деятельность, приносящую доход
Лавров В. В. Некоторые проблемы правовой охраны объектов археологического наследия
Сорокин Д. П. Несовершенство уголовного закона позволяет арбитражному управляющему избежать ответственности
Чернышева Л. А. Восстановление работника на работе: проблемы теории и практики
Лебедев А. Н., Лебедева Г. П. Недействительность сделок: некоторые новые подходы
Агабаева А. В. Полномочия прокурора при рассмотрении ходатайства об исключении доказательств на предварительном слушании
Сычев Д. А. Надзорное и обвинительное начало в досудебной деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве России (исторический и процессуальный анализ)
ПРОБЛЕМЫ
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
В. В. ЛАВРОВ
НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ
АРХЕОЛОГИЧЕСКОГО НАСЛЕДИЯ
Объекты археологического наследия являются предметом пристального внимания российского законодателя на протяжении более трех столетий. В странах, богатых памятниками археологии, национальное законодательство об охране и истории археологического наследия имеет давние традиции. Российское государство, на огромной территории которого находится большое количество археологических памятников, стало уделять вопросам их охраны серьезное внимание уже с XVIII века. Можно с полной уверенностью сказать, что законодательство Российской империи об охране памятников истории и культуры до 1917 года главным образом было сосредоточено на памятниках археологии.
О том, какое значение придавалось властями изучению и охране археологических памятников, можно судить по тому, что Русское археологическое общество, созданное в 1846 году, было в 1849 году переименовано в Императорское русское археологическое общество, а с 1852 года его традиционно возглавлял кто-либо из великих князей. С 1852 по 1864 год помощником председателя Общества был граф Д. Н. Блудов, который в 1839 году занимал должность генерал-прокурора Российской империи, с 1839 по 1861 год был главноуправляющим Второго отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии, а с 1855 по 1864 год — президентом Петербургской академии наук (высшего научного учреждения Российской империи до 1917 года). С 1860 года император разрешил разместить Археологическое общество в доме, который занимало Второе отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии(1), где Общество и располагалось до 1918 года(2).
Охрана и исследование памятников археологии были предметом межгосударственных соглашений (Олимпийский договор 1874 года между Грецией и Германией, Договор между Грецией и Францией 1887 года и ряд других соглашений)(3).
В результате археологических исследований совершаются открытия, которые в ряде случаев имеют значение не только для государства, на территории которого они сделаны, но для всего человечества. Данное обстоятельство обусловило привлечение внимания к проблеме охраны памятников археологии международного сообщества. На девятой сессии Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, проведенной в г. Нью-Дели, 5 декабря 1956 г. была принята Рекомендация, определяющая принципы международной регламентации археологических раскопок.
Стр.94
В Лондоне 6 мая 1969 г. подписана Европейская конвенция об охране археологического наследия, которая вступила в силу 20 ноября 1970 г. СССР присоединился к Конвенции 14 февраля 1991 г. В 1992 году Конвенция была пересмотрена. И только в 2011 году был принят Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции об охране археологического наследия (пересмотренной)» от 27 июня 2011 г. № 163-ФЗ.(1) Таким образом, Россия становится участницей пересмотренной Европейской конвенции об охране археологического наследия.
В Конвенции дается уточненное определение элементов археологического наследия, которыми считаются все остатки и предметы, любые другие следы человечества прошлых эпох.
Основные положения Конвенции сводятся к следующему: каждая сторона обязуется создать правовую систему защиты археологического наследия; обеспечивать, чтобы потенциально разрушающие методы применялись только квалифицированными и специально уполномоченными лицами; принимать меры для физической защиты археологического наследия; содействовать обмену его элементами в научных целях; организовать государственную финансовую поддержку археологических изысканий; содействовать международным и исследовательским программам; оказывать техническую и научную помощь путем обмена опытом и экспертами.
С целью выполнения обязательств, взятых на себя при заключении международного договора, государства могут осуществлять определенные законодательные меры, направленные на их обеспечение(2).
Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 245-ФЗ внесены дополнения в Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2006 г. № 73-ФЗ, Закон Российской Федерации «О вывозе и ввозе культурных ценностей» от 15 апреля 1993 г. № 4804-1, в Гражданский кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процес-суальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части, касающейся правовой охраны объектов археологического наследия.
Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 245-ФЗ вступил в силу с 27 августа 2013 г., за исключением положений, касающихся административной и уголовной ответственности за посягательства на отношения в сфере охраны археологических объектов. Статья 7.15.1 КоАП РФ «Незаконный оборот археологических предметов» действует с 27 июля 2014 г., статья 7.33 КоАП РФ «Уклонение исполнителя земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных или иных работ либо археологических полевых работ, осуществляемых на основании разрешения (открытого листа), от обязательной передачи государству культурных ценностей, обнаруженных в результате проведения таких работ» в новой редакции и статья 2433 УК РФ «Уклонение исполнителя земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных или иных работ либо археологических полевых работ, осуществляемых на основании разрешения (открытого листа), от обязательной передачи государству обнаруженных при проведении таких работ предметов, имеющих особую культурную ценность, или культурных ценностей в крупном размере» вступят в силу с 27 июля 2015 г.
Несмотря на значительные изменения, которые были внесены в законодательство Российской Федерации Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 245-ФЗ, многие проблемы, связанные с надлежащим обеспечением охраны и изучения объектов археологического наследия, так и остались не разрешенными на уровне правового регулирования. Учитывая ограниченный объем публикации, остановимся лишь на некоторых из них.
В первую очередь это касается выдачи разрешения на право ведения археологических работ.
В соответствии с п. 3 ст. 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» порядок выдачи разрешений (открытых листов), приостановления и прекращения их действия устанавливается Правительством Российской Федерации.
Стр.95
Принято постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил выдачи, приостановления и прекращения действия разрешений (открытых листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия» от 20 февраля 2014 г. № 127.
Пунктом 4 ст. 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрено, что разрешения (открытые листы) выдаются физическим лицам — гражданам Российской Федерации, обладающим научными и практическими познаниями, необходимыми для проведения археологических полевых работ и подготовки научного отчета о выполненных археологических полевых работах, и состоящим в трудовых отношениях с юридическими лицами, уставными целями деятельности которых являются проведение археологических полевых работ, и (или) связанные с проведением археологических полевых работ научные исследования, и (или) выявление и собирание музейных предметов и музейных коллекций, и (или) подготовка кадров высшей квалификации по соответствующей специальности.
Данное положение может привести на практике к тому, что к проведению археологических работ будут допущены лица, не имеющие достаточной квалификации, а это, в свою очередь, повлечет утрату соответствующих археологических памятников для науки. Подобное суждение обусловлено следующими обстоятельствами.
Юридическим лицом, уставными целями деятельности которого является проведение археологических полевых работ, может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, т. е. археологические работы смогут осуществлять организации, действующие не в интересах науки, а в интересах заказчиков работ.
К числу юридических лиц, работники которых могут получать открытые листы, относятся организации, осуществляющие «подготовку кадров высшей квалификации по соответствующей специальности». Однако о какой специальности идет речь? Логично предположить в качестве специальности археологию. Однако в Общероссийском классификаторе специальностей по образованию (ОК 009-2003), утвержденном Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 сентября 2003 г. № 276-ст, специальность «археология» отсутствует. Близкими к ней являются специальности 030400 «история» — бакалавр истории, магистр истории и 030401 «история» — историк, преподаватель истории.
В Номенклатуре специальностей научных работников, утвержденной Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 февраля 2009 г. № 59, в разделе «исторические науки» предусмотрена специальность «археология». Однако данная классификация относится лишь к лицам, имеющим соответствующую ученую степень.
С целью оптимизации археологических работ с точки зрения их научной обоснованности следовало бы ввести обязательное лицензирование для юридических лиц, указанных в п. 4 ст. 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Для этого необходимо дополнить п. 4 указанной статьи словами: «и имеющими лицензию на осуществление археологических полевых работ», а также предусмотреть п. 4.1 следующего содержания: «порядок получения лицензии на осуществление археологических полевых работ и требования к соискателям лицензии устанавливаются Правительством Российской Федерации».
В соответствии с п. 13 ст. 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» исполнитель археологических полевых работ — физическое лицо, проводившее археологические полевые работы, и юридическое лицо, в трудовых отношениях с которым состоит такое физическое лицо, в течение трех лет со дня окончания срока действия разрешения (открытого листа) обязаны передать в порядке, установленном федеральным органом охраны объектов культурного наследия, все изъятые археологические предметы (включая антропогенные, антропологические, палеозоологические, палеоботанические и иные объекты, имеющие историко-культурную
Стр.96
ценность) в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации.
Порядок формирования Музейного фонда Российской Федерации регулируется Федеральным законом «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ и принятыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами органов исполнительной власти Российской Федерации — Положением о Музейном фонде Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 г. № 179, которое не устанавливает четкого порядка передачи археологических предметов в государственную часть Музейного фонда. Ранее действовавшая Инструкция по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР, утвержденная Приказом Министерства культуры СССР от 17 июля 1985 г. № 290, была отменена в 2009 году Приказом Министерства культуры Российской Федерации «Об утверждении Единых правил организации формирования, учета, сохранения и использования музейных предметов и музейных коллекций, находящихся в музеях Российской Федерации» от 8 декабря 2009 г. № 842, а последний документ был отменен Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 11 марта 2010 г. № 116.
Таким образом, на сегодняшний день отсутствует порядок передачи соответствующих предметов в государственную часть Музейного фонда, что может привести к хищениям культурных ценностей, полученных в результате археологических работ.
Согласно п. 15 ст. 45.1 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» научный отчет о выполнении археологических полевых работ подлежит передаче в Архивный фонд Российской академии наук в течение трех лет.
Особой проблемой является приобретение в частную собственность земельных участков, в границах которых расположены объекты археологического наследия.
Правовой режим земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, урегулирован ст. 49 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»: федеральным законом установлен раздельный оборот объекта археологического наследия и земельного участка, в пределах которого он располагается; с момента обнаружения объекта археологического наследия собственник земельного участка может осуществлять свои права на использование участка с соблюдением требований, установленных законодательством для обеспечения сохранности выявленного объекта.
Объекты археологического наследия находятся в соответствии с п. 3 ст. 49 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в государственной собственности и согласно п. 1 ст. 50 указанного Закона не подлежат отчуждению из государственной собственности.
Земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте (подп. 4 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации).
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (абз. 2 п. 2 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, можно констатировать наличие в действующем законодательстве общего запрета на приватизацию земельных участков, которые отнесены к ограниченным в обороте, за исключением тех случаев, которые установлены федеральным законами(1).
На основании конструкции о раздельном обороте земельного участка и объекта археологического наследия делается вывод о нахождении земельного участка в свободном гражданском обороте(2).
Стр.97
Подобный вывод приводит к тому, что в правоприменительной практике вопрос о приватизации земельного участка, в пределах которого располагается объект археологического наследия, решается в ряде случаев положительно.
Примером подобного подхода может служить Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 июля 2009 г. № 3573/09 по делу № А52-1335/2008, вынесенное по делу о приватизации собственником здания земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия.
Обосновывая возможность приватизации земельного участка, в границах которого располагался объект археологического наследия, Президиум Высшего Арбитражного Суда руководствовался следующим.
В соответствии с п. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, собственники зданий имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, на которых расположены указанные здания. Это право осуществляется в порядке и на условиях, установленных Земельным кодексом и федеральными законами.
Однако, как следует из п. 1 ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации, возможность приобретения прав на земельные участки (собственность или аренда) собственниками зданий зависит от ограничений прав на земельные участки, обусловленных достижением баланса публичных и частных интересов. Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 187, государство может определить круг объектов (в данном случае земельных участков), не подлежащих приватизации, если целевое назначение, место нахождения и другие обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима земельного участка, исключают возможность передачи его в собственность(1).
В подтверждение правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации применительно к отношениям по приватизации земельных участков в приведенном Определении Конституционного Суда отмечается, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (абз. 2 п. 2 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации).
В действующем законодательстве следует различать два нетождественных понятия: «предоставление в собственность» земельного участка и «обладание на праве собственности» земельным участком.
Положения Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», допускающие возможность обладания на праве собственности земельными участками, в границах которых находятся объекты археологического наследия, следовало бы понимать как указание на возможность сохранения ранее возникшего права собственности на земельный участок в случае, если в последующем в границах данного земельного участка будет выявлен объект археологического наследия и данный земельный участок приобретет соответствующий правовой режим.
Таким образом, можно сделать вывод о необоснованности позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 21 июля 2009 г. № 3573/09 по делу № А52-133512008. Следует отметить, что в практике судов общей юрисдикции и арбитражных судов имел место и другой подход к приватизации земельных участков, расположенных в границах территорий, занятых объектами археологического наследия, не допускающий таковую(2). Однако рассмотренное здесь Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации послужило началом формирования единого подхода, допускающего возможность приватизации данной категории земельных участков.
Стр.98
Приватизация земельных участков, занятых объектами археологического наследия, может повлечь негативные последствия. В первую очередь речь идет о невозможности в этом случае научного изучения частично или полностью скрытых в земле следов существования человека, которые находятся в культурном слое.
Все изложенное свидетельствует о том, что целесообразно и в дальнейшем последовательно совершенствовать законодательство, образующее правовые основы охраны и научного изучения объектов археологического наследия в современной России, и практику его применения.
Стр.99