ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
И СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ:
ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
В феврале 2012 г. на форуме «Россия-2012» В. В. Путин сделал заявление о том, что в России появится уполномоченный по защите прав всех предпринимателей, который получит особый процессуальный статус. В апреле 2012 г. Д. А. Медведев высказал идею, что защищать бизнесменов мог бы не уполномоченный по защите прав предпринимателей, как говорил ранее Путин, а прокурор. Понимая, что прокуратуру любят не все, и учитывая распространенное мнение, что в ведомстве и так работает много людей, он тем не менее полагает целесообразным отдать спецпрокурору функции, которыми Путин предлагал наделить уполномоченного по защите прав предпринимателей. В мае 2012 г. В. В. Путин в продолжение этой темы заявил, что Россия нуждается сразу в двух институтах: омбудсмена по правам предпринимателей и соответствующих структур в прокуратуре.
Рассмотрим сущность института уполномоченного по защите прав предпринимателей в его соотношении с институтом уполномоченного по правам человека (омбудсменом).
Понятие «омбудсмен» происходит от слова «umbud», что в средневековом шведском языке означало силу или авторитет. В современном же шведском языке данное слово понимается как переводчик или представитель других лиц. Институт омбудсмена был основан в Швеции в 1809 г. Его предшественником послужила должность королевского омбудсмена, введенная Карлом XII в 1713 г. для борьбы с волнениями и беспорядками, возникшими после того, как сам он в 1709 г. покинул страну. В обязанности указанного лица входило следить за тем, чтобы в государстве соблюдались законы и статуты, а гражданские служащие точно и добросовестно исполняли свои обязанности. Позднее, в 1719 г., данный пост получил название канцлера юстиции. В начале XIX в. в Швеции произошла значительная либерализация общественных отношений, что отразилось в принятии в 1809 г. парламентом Документа о правлении (конституционного акта), созданного под влиянием теории Монтескье о разделении властей. В акте для приведения в равновесие широких полномочий короля с полномочиями парламента последнему предоставлялось право избрать специального парламентского комиссара (омбудсмена), который выполнял функции по осуществлению конституционного контроля за деятельностью исполнительной власти и других органов и способствовал улучшению защиты прав граждан от произвола администрации. Акцент деятельности омбудсмена на соблюдении прав граждан со стороны исполнительной власти был обусловлен особенностями шведской системы административного права, связанными с тем, что общие суды не осуществляли контроль за администрацией, кроме того, чиновники назначались пожизненно (1).
Начиная с 1919 г. подобные органы постепенно учреждались в других странах и вошли в систему правового контроля, которая в зарубежном праве характеризуется как парламентский контроль, а также контроль самих административных органов.
В государственно-правовом смысле омбудсмен понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных
граждан и на опосредованный парламентский контроль за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений. Широкое распространение института омбудсмена в разных странах было обусловлено желанием противостоять постоянному расширению исполнительной функции государства, усилению позиций административного аппарата. Несмотря на национальные особенности организации данного института, в сферу компетенции омбудсмена ни в одном из государств не входит разрешение конфликтов между гражданами. Круг его деятельности составляют отношения между гражданином и органом государства, общественной организацией, учреждением. Во многих государствах создаются так называемые специализированные институты омбудсменов по отраслевому признаку. Так, в Швеции, Финляндии, Великобритании, ФРГ созданы специализированные омбудсмены, в частности, по персональным данным, по информации, по равным возможностям для мужчин и женщин(1).
Учрежденный в Российской Федерации Конституцией 1993 г. институт уполномоченного по правам человека в целом соответствует классической модели омбудсмена как независимого должностного лица, уполномоченного на охрану прав граждан в форме осуществления контроля за действиями государственных органов. Кроме того, Россия, следуя мировой практике, пошла по пути специализации института омбудсмена. Так, 1 сентября 2009 г. указом Президента Российской Федерации введена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. До этого несколькими субъектами Российской Федерации самостоятельно были учреждены должности регионального уполномоченного по правам ребенка. Аналогичная ситуация сложилась с введением специализированного института уполномоченного по защите прав предпринимателей: сначала данный институт был введен на региональном уровне, затем получил закрепление на федеральном. Так, 6 октября 2011 г. уполномоченный по защите прав предпринимателей был учрежден в Ульяновской области (Закон Ульяновской области «Об уполномоченном по правам предпринимателей в Ульяновской области» от 6 октября 2011 г. № 166-ЗО(2), 2 марта 2012 г. — в Республике Башкортостан (Закон Республики Башкортостан «Об уполномоченном по правам предпринимателей в Республике Башкортостан» от 1 марта 2012 г. № 514-з(3)). 7 мая 2012 г. принят Указ Президента Российской Федерации «О долгосрочной государственной экономической политике» № 596, в соответствии с которым предписано создать до 1 декабря 2012 г. институт уполномоченного по защите прав предпринимателей, осуществляющего деятельность на федеральном и региональном уровнях. На основании данного Указа 22 июня 2012 г. Президентом Российской Федерации назначен первый в истории России федеральный уполномоченный по защите прав предпринимателей — им стал Титов Борис Юрьевич, председатель предпринимательской организации «Деловая Россия»(4).
В соответствии с законами Ульяновской области и Республики Башкортостан уполномоченный по защите прав предпринимателей назначается представительным органом субъекта Российской Федерации. Между тем федеральный уполномоченный назначается Президентом Российской Федерации как высшим должностным лицом государства, не относящимся в соответствии с Конституцией Российской Федерации ни к одной из ветвей власти. Принятый после издания вышеназванного Указа Закон Челябинской области «Об уполномоченном
по правам предпринимателей в Челябинской области» от 3 сентября 2012 г. № 375-ЗО перенимает данную модель и устанавливает, что уполномоченный назначается высшим должностным лицом субъекта — губернатором. Возникают вопросы: имеются ли в связи с неодинаковой процедурой назначения различия в статусе уполномоченных? существуют ли препятствия к тому, чтобы называть в полном смысле уполномоченным по защите прав должностное лицо, назначаемое Президентом или губернатором? Для того чтобы дать ответ, проанализируем суть задач и полномочий данных должностных лиц.
Как на основании законов Республики Башкортостан, Ульяновской области (где уполномоченный по защите прав предпринимателей назначается представительным органом субъекта), так и в соответствии с законом Челябинской области (где уполномоченный назначается губернатором) к задачам уполномоченного отнесены: содействие восстановлению нарушенных прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства; обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства; совершенствование механизма обеспечения и защиты прав и законных интересов предпринимательства; пропаганда и популяризация предпринимательской деятельности; правовое просвещение по вопросам прав и законных интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, форм и методов их защиты.
В соответствии с вышеназванными законами уполномоченный по защите прав предпринимателей представляет собой независимое должностное лицо, рассматривающее жалобы субъектов предпринимательской деятельности на действия (бездействие) органов государства. В этих целях он наделен полномочиями беспрепятственно посещать органы государственной власти и организации; запрашивать необходимые сведения и материалы; получать объяснения должностных лиц; проводить необходимые для рассмотрения жалобы проверки; поручать государственным органам и учреждениям проведение исследований и подготовку заключений по вопросам, содержащимся в жалобе. Основной формой реагирования уполномоченного на основании каждого из анализируемых законов является направление в орган государственной власти, местного самоуправления, должностному лицу заключения с аргументированным мнением о наличии в их действиях (бездействии), решении фактов нарушения прав и законных интересов субъекта предпринимательства, а также рекомендациями относительно возможных и необходимых мер их восстановления. Сведения о результатах рассмотрения жалоб уполномоченный по защите прав предпринимателей вправе опубликовывать в средствах массовой информации, предавая таким образом огласке случаи недобросовестного исполнения обязанностей конкретными должностными лицами. Таким образом, компетенцией по непосредственному устранению правонарушений или привлечению виновных к ответственности уполномоченный не обладает. Методы его деятельности сводятся к убеждению должностных лиц в необходимости точного исполнения возложенных на них обязанностей и соблюдения прав и законных интересов предпринимателей. Это соответствует классической модели омбудсмена как должностного лица, задача которого воздействовать на нарушителей авторитетом и обоснованной аргументацией своей позиции. Анализируя вышеизложенное, можно прийти к выводу, что уполномоченный по защите прав предпринимателей является специализированным институтом уполномоченного по защите прав человека, а различия в процедуре назначения не влияют на сущность его деятельности.
В целях повышения эффективности функционирования вновь создаваемого института уполномоченного по защите прав предпринимателей приказом Генерального прокурора «Об образовании управления по надзору за соблюдением прав предпринимателей Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства» от 24 мая
Стр.91
2012 г. № 48-ш в Генеральной прокуратуре создано специальное управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей, которое уполномочено проводить системную и профессиональную работу по защите прав предпринимателей. Основными задачами определены: обеспечение методами прокурорского надзора свободы экономической деятельности, снижения административного давления со стороны государственных и муниципальных органов, соблюдения законности при проведении проверок хозяйствующих субъектов, оперативного предупреждения и пресечения нарушений прав предпринимателей.
Управление функционирует в составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и в его состав входят два подразделения: отдел по надзору за исполнением законов о защите прав предпринимателей и отдел по надзору за законностью проверок органов контроля.
До 20 июня 2012 г. прокурорам субъектов Российской Федерации предписано создать подобные профильные подразделения в управлениях по надзору за соблюдением федерального законодательства.
В целях повышения эффективности своей деятельности уполномоченными по правам человека как на федеральном, так и на региональном уровне, а также специализированными уполномоченными по правам ребенка инициируется заключение соглашений о взаимодействии с различными органами государственной власти(1). Представляется, что по аналогичному пути пойдет развитие взаимодействия органов прокуратуры и создаваемого специализированного института уполномоченного по защите прав предпринимателей.
Как правило, в соглашениях предусматриваются следующие формы взаимодействия:
обмен информацией о нарушениях прав и законных интересов защищаемых лиц;
рассмотрение на совместных совещаниях результатов работы;
изучение с выездом в отдельные регионы причин массовых нарушений прав и законных интересов защищаемых лиц;
сотрудничество по вопросам совершенствования законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
обращение в средства массовой информации с совместными заявлениями о грубых нарушениях прав и законных интересов защищаемых лиц;
участие в научно-практических конференциях и семинарах, иных мероприятиях по вопросам обеспечения прав и законных интересов защищаемых лиц.
Вместе с тем 66% практических работников, принявших участие в исследовании, проведенном НИИ Академии Генеральной прокуратуры, отметили неэффективность, формализм данных соглашений, что не способствует повышению качества прокурорского надзора на соответствующем направлении(2). Скептицизм
прокурорских работников обусловлен восприятием уполномоченного по правам человека как должностного лица без эффективных полномочий, занимающегося лишь перенаправлением жалоб. Однако специфика данного института как раз и заключается в независимости, отсутствии административных полномочий, убеждении в соблюдении правовых предписаний своим авторитетом. В этом его плюсы. Так, благодаря большей независимости, отсутствию отношений централизации и субординации омбудсмен более свободен в выработке законопроектов (предложений об изменении законодательства). Кроме того, в соответствии с региональным законодательством уполномоченный назначается из среды предпринимателей, должен обладать опытом защиты их прав и законных интересов (ст. 5 Закона Республики Башкортостан, ст. 3 Закона Ульяновской области), следовательно, отлично знает их потребности и проблемы. Вместе с тем органы прокуратуры в ходе осуществления своей деятельности, в частности надзора за соблюдением федерального законодательства, охватывают практически все сферы отношений, урегулированные правом, анализируют и обобщают материалы по широкому кругу вопросов, связанных с состоянием законности. В связи с этим представляется целесообразной и эффективной совместная деятельность прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей по разработке законопроектов и предложений об изменении регионального законодательства. На данный момент правом законодательной инициативы обладают 78 прокуроров регионов из 83 субъектов Российской Федерации, тогда как ни один из уполномоченных по защите прав предпринимателей в
соответствии с региональным законодательством таким правом не обладает. Таким образом, сотрудничество по данному направлению видится в форме совместной выработки законопроектов и последующего их внесения в региональные законодательные (представительные) органы прокурорами субъектов с использованием права законодательной инициативы.
Помимо указанного направления сотрудничества полезной будет организация работы телефонных «горячих линий» по защите прав предпринимателей, общественных приемных, что позволит сократить бюрократические процедуры рассмотрения обращений, обеспечить оперативный доступ предпринимателей к необходимой информации о защите их прав и законных интересов.
Весьма интересной видится организация совместных проверок прокуратуры и уполномоченного по защите прав предпринимателей, в ходе которых объединяются усилия различных структур, что обеспечит разносторонний анализ правовой ситуации, а следовательно, более точное и быстрое выявление нарушений прав предпринимателей, причин и условий, им способствующих.
Повышению уровня защиты прав и законных интересов предпринимателей должно способствовать взаимное посещение проводимых семинаров, конференций по вопросам защиты прав и законных интересов предпринимателей, совместное участие в правовом просвещении и повышении правовой культуры предпринимателей.