ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

 И. И. ГОЛОВКО

В советский период в теории прокурорского надзора сформировалась обоснованная позиция в отношении характера и содержания надзорной деятельности прокурора в гражданском процессе. Это было возможно с учетом действующего в тот период законодательства, которое определяло в качестве одного из направлений прокурорской деятельности осуществление надзора прокурора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах (например, нормы главы 3 Закона СССР «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г.). Применительно к этой деятельности реализовывался и общий подход, в соответствии с которым цели, задачи и содержание деятельности прокурора определялись, исходя из предмета прокурорского надзора при рассмотрении судами гражданских дел(1).

В связи с изменением основных подходов к законодательному регулированию деятельности прокурора в суде Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» исключил участие прокурора в рассмотрении дел судами (в том числе и гражданских) из числа надзорных направлений деятельности. Поэтому существующие научные и правовые основы деятельности прокурора, связанной с рассмотрением судами гражданских дел, не допускают возможности использования понятия «предмет» при условии сохранения прежнего его содержания применительно к современному содержанию деятельности прокурора в гражданском процессе. Вместе с тем представляется целесообразным обосновать возможность и необходимость использования указанного понятия, наполнив его новым, современным содержанием.

В настоящее время надзорная деятельность прокурора осуществляется в досудебных стадиях, при проведении прокурорских проверок исполнения законов в той или иной сфере. Будучи самостоятельной,

Стр.84

Поскольку часто окончательное разрешение возникших споров происходит в суде, то от результата деятельности прокурора при рассмотрении дел судом зависит общий уровень исполнения законов, т. е. успешность, в том числе, и надзорной деятельности прокуратуры. Особое значение это имеет в сфере трудовых правоотношений, поскольку работодатель часто неохотно идет на уступки работникам и, нарушая их трудовые права, нарушая закон, не желает менять занятую позицию. Нередко только суд своим решением, законность и обоснованность которого обеспечивается участием прокурора, может активно влиять на ситуацию и способствовать восстановлению нарушенных прав и законных интересов работника. Таким образом, эффективность работы прокурора в гражданском процессе гарантирует эффективность деятельности прокуратуры по защите трудовых прав и свобод граждан в целом. Современные исследователи говорят даже о социальной роли прокурора(1).

Представляется, что для повышения эффективности указанной деятельности прокурора важно правильно определить ее цель, задачи и содержание. Думается, что для выработки и обоснования может быть использована такая категория, как «предмет деятельности прокурора» в указанном направлении, поскольку анализ и использование традиционного для прокурорской деятельности понятия «предмет деятельности» позволит выявить качественные особенности ее осуществления.

В целях конкретизации основных положений возможности использования указанного понятия будут рассмотрены на примере участия прокурора в защите трудовых прав граждан. Определение понятия «предмет деятельности прокурора по защите трудовых прав граждан» позволит сформулировать актуальные аспекты деятельности прокурора, влияющие на ее эффективность.

В настоящее время проблема повышения эффективности защиты прокурором трудовых прав и свобод граждан является одной из актуальных. Поэтому для обеспечения необходимого уровня эффективности защиты указанных прав граждан возникла необходимость определить, что понимается под предметом деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве.

Как уже упоминалось, традиционно понятие «предмет» определяется только для прокурорского надзора, например ст.ст. 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Однако обратимся к ст. 4 указанного Закона, согласно которой организация и деятельность прокуратуры подчинена определенным принципам. В качестве первого из них указывается принцип единства, который реализуется в единых подходах к различным направлениям деятельности прокурора, в единых полномочиях

Стр.85

В теории применительно к защите прокурором трудовых прав граждан в гражданском процессе было высказано небесспорное мнение о том, что в качестве предмета деятельности прокуратуры по защите прав граждан на труд выступают правоотношения между юридическими и физическими лицами в сфере труда, в том числе правоотношения, связанные с видами и порядком ответственности за нарушения трудовых прав(1).

Однако это определение по своему содержанию ближе к понятию «объект деятельности прокурора» и не отражает особенностей участия именно прокурора в гражданском процессе по делам указанной категории.

Объектом деятельности прокурора при рассмотрении дел, связанных с трудовыми правоотношениями, являются процессуальные (связанные с судопроизводством) и материальные правоотношения вне суда.

В свою очередь, предмет — то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание или на что направлено какое-нибудь действие(2). Это те составные объекта, через которые он исследуется.

Наше исследование ограничено рамками защиты прокурором трудовых прав и свобод работника в гражданском судопроизводстве.

В целях установления предмета деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав граждан рассмотрим задачи прокурора, участвующего в рассмотрении дел судом.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» только в самом общем виде регулирует вопросы участия прокурора в рассмотрении дел судами, отсылая к процессуальному законодательству. В развитие положений указанного Закона осуществляется издание соответствующих правовых актов Генерального прокурора Российской Федерации. Так, в Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 181 перечислены задачи деятельности прокурора в гражданском процессе: выяснение характера и обстоятельств нарушения, определение вида производства, подведомственности и подсудности дела, определение юридически значимых обстоятельств, постоянное взаимодействие с лицом, в защиту которого прокурор обратился в суд, обеспечение принятия законного и обоснованного судебного постановления, своевременное исполнение решения суда по заявлению прокурора.

Каковы же задачи прокурора в гражданском процессе в целом? В. Г. Бессарабов к задачам прокурорской деятельности относит предупреждение правонарушений, нарушений норм материального или процессуального права, устранение допущенных нарушений закона, вынесение по каждому гражданскому делу законного и обоснованного акта, обеспечение прав и законных интересов участников гражданского судопроизводства, содействие суду в осуществлении правосудия(3).

Стр.86

В. Б. Ястребов в число задач прокурора при рассмотрении судами гражданских дел включает: содействие осуществлению установленных законом форм защиты субъективных прав и законных интересов граждан и организаций в судах общей юрисдикции, использование предоставленных прокурору полномочий для обеспечения законности рассмотрения судами гражданских дел(1).

Таким образом, к числу основных в процессе участия прокурора в рассмотрении дел судами принято относить задачи защиты прав и свобод лица, соблюдения законности при рассмотрении судами дел. Защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, в том числе в судопроизводстве, является одним из приоритетных видов деятельности прокурора, о чем говорят многие исследователи(2).

Для повышения эффективности деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве важным представляется правильно определить статус прокурора в гражданском процессе. Точное определение процессуального положения прокурора в гражданском судопроизводстве имеет важное теоретическое и практическое значение, в том числе при разработке научно-методических рекомендаций прокурорам(3), поскольку влияет на определение содержания предмета его деятельности.

Процессуальное положение прокурора зависит от ситуации, в рамках которой оно реализуется, — при обращении прокурора в суд с заявлением или при вступлении в процесс как представителя государства для дачи заключения(4).

В связи с этим участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами возможно в двух формах: путем обращения в суд с заявлением и путем вступления в процесс для дачи заключения.

Часть 2 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) предусматривает, что прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением некоторых. Так, прокурор не вправе заключить мировое соглашение, к нему не предъявляется встречный иск, отказ прокурора от заявленных требований не влечет безусловного прекращения производства по делу. Прокурор освобожден от уплаты госпошлины.

В связи с этим и поскольку прокурор не является участником спорного правоотношения, обращается с заявлением в суд не в своих личных интересах, он не может являться стороной в полной мере.

Многими учеными высказана обоснованная точка зрения, что в таком случае прокурор является истцом в процессуальном смысле, процессуальным истцом(5).

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор заинтересован в обеспечении

Стр.87

верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому говорят о государственно-правовом характере участия прокурора(1), о публичности участия прокурора в гражданском процессе(2).

Проведенный анализ позволяет говорить о том, что прокурор при обращении в суд с заявлением является процессуальным истцом.

Участие прокурора в делах по спорам, связанным с трудовыми правоотношениями, возможно на основании ч. 3 ст. 45 ГПК РФ для дачи заключения(3) по делам о восстановлении на работе и возмещении вреда здоровью. В этом случае прокурор обеспечивает достижение целей, указанных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Следовательно, прокурор по делам о защите трудовых прав участвует в форме обращения в суд с заявлением как процессуальный истец либо в форме выступления с заключением по делу. Однако в каждой из форм участия при рассмотрении судом дел рассматриваемой категории прокурор принимает меры по пресечению нарушений трудовых прав и свобод, их восстановлению, устранению препятствий в их реализации, возмещению ущерба, привлечению виновного лица к установленной законом ответственности, а также предупреждению подобных правонарушений.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод о наличии следующих составляющих предмета деятельности прокурора, участвующего в рассмотрении судами гражданских дел: общих для всех ситуаций и специальных, характерных для той или иной формы участия. Для определения предмета участия прокурора в гражданском судопроизводстве в целях защиты трудовых прав граждан обоснованным представляется следующий подход к определению составляющих его элементов, исходя из существующих задач деятельности.

Общими являются: соответствие законам действий участвующих в рассмотрении дела лиц, соблюдение требований о полном, своевременном, объективном и всестороннем разбирательстве, законность и обоснованность принятых судебных постановлений, своевременное обращение судебных постановлений к исполнению, эффективное исполнение решений судов как завершающей стадии гражданского процесса.

К числу специальных составляющих предмета деятельности прокурора следует относить прежде всего удовлетворение судом требований прокурора о защите прав и свобод работника, соответствие законам требований работника, соответствие законам действий и решений работодателя, которые оспаривает работник.

Отметим, что исполнение законов судебными приставами не входит в предмет деятельности прокурора в гражданском процессе, а является предметом надзорной деятельности прокурора.

Развивая положения главы 1 раздела III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Генеральный прокурор в Приказе от 26 апреля 2012 г. № 181 обязывает прокурора, участвующего в гражданском деле, передать судебное постановление для контроля его исполнения соответствующему надзирающему прокурору.

Таким образом, предметом деятельности прокурора в гражданском судопроизводстве для защиты трудовых прав граждан являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законов в гражданском процессе, законность и обоснованность судебных постановлений по делам о защите трудовых прав и свобод граждан, удовлетворение судом требований прокурора о защите прав и свобод работника, законность действий и решений сторон трудовых отношений.

Стр.88