УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРОРА, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫЕ
В ХОДЕ ДОСУДЕБНОГО ПРОИЗВОДСТВА
Прокурор как участник досудебного производства по уголовному делу свою деятельность проводит через все его стадии, занимая в нем ключевое положение. Поэтому крайне важно правильно определить функции, осуществляемые им при этом.
В дальнейшем будем придерживаться определения уголовно-процессуальной функции как вида, отдельного направления уголовно-процессуальной деятельности(1).
Исторически сложилось выделять в деятельности прокурора функции надзора и уголовного преследования.
Еще И. Я. Фойницкий, анализируя уголовно-процессуальное законодательство Российской империи после реформы 1864 г., писал, что «несмотря на чрезвычайно широкий объем заботы об охранении закона, лежащий на прокуратуре, в деятельности ее преимущественное значение имеет другая сторона — обвинительная»(2). М. С. Строгович в советский период отмечал: «… в уголовном процессе прокурор является тем же, кем он является во всех областях своей деятельности, — блюстителем законности, стражем закона. Но эту свою основную и общую задачу прокурор осуществляет в уголовном процессе в особых формах, специфическими методами»(3).
Последовательная реализация в условиях государственности новой России положений Концепции судебной реформы в Российской Федерации, одобренной 24 ок-тября 1991 г. Постановлением Верховного Совета РСФСР, с ее идеями разделения властей, создания независимой и самостоятельной судебной власти, состязательности судопроизводства, выводами об объективной невозможности выполнения одним и тем же органом различных видов деятельности и необходимостью определения для прокуратуры одной «доминирующей функции»(4) нашла свое отражение в действующем уголовно-процессуальном законодательстве — в ст. 15 УПК РФ были закреплены три основные уголовно-процес-суальные функции: обвинения, защиты и разрешения уголовного дела. При этом функции обвинения, защиты и разрешения дела по существу отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или должностное лицо. Стороны обвинения и защиты равны перед судом, который не является органом уголовного преследования, а создает условия состязающимся сторонам в осуществлении присущих им прав и обязанностей.
Вместе с тем в УПК РФ так и остался нерешенным вопрос о содержании понятия «функция» применительно к иным видам и направлениям деятельности лиц и органов, участвующих в уголовном процессе, в том числе прокурора. Это создало трудности в понимании функционального назначения прокурора, в особенности в ходе предварительного расследования, что обусловило появление различных научных точек зрения на присущие прокурору уголовно-процессуальные функции.
Одни исследователи (В. А. Лазарева, В. М. Савицкий, С. Н. Алексеев, И. А. Антонов, В. А. Горленко, З. Гатауллин, Т. Ю. Цапаева и др.)(5), заостряя внимание на выделении основной функции в деятельности прокурора, называют в качестве
таковой функцию уголовного преследования, а функции надзора, процессуального руководства и другие рассматривают в качестве производных; другие (Ю. П. Синельщиков, Е. А. Буглаева, С. В. Тетюев и т. д.)(1) говорят о самостоятельности и единственности надзорной функции; третьи (В. Ф. Крюков, А. Б. Соловьев, А. Г. Халиулин, М. П. Кан, А. А. Тушев и др.)(2) видят в деятельности прокурора сочетание самостоятельных функций надзора и уголовного преследования.
Так, В. А. Лазарева утверждает, что «каждый субъект выполняет одну функцию, ту, которая соответствует его роли в уголовном процессе и определяет формы взаимодействия с другими субъектами; надзор прокурора за соблюдением законов в ходе предварительного расследования не является его функцией — такой процессуальной функции УПК РФ не предусматривает. Следовательно, прокурорский надзор в уголовном процессе следует рассматривать через анализ тех процессуальных функций, которые предусмотрены законом…»(3).
Далее, уравнивая в содержании деятельности прокурора понятия «обвинение» и «уголовное преследование» и подводя итог своим рассуждениям, В. А. Лазарева заключает: «… на всех стадиях уголовного процесса прокурор в разных формах реализует только одну функцию — и это функция уголовного преследования»(4).
Анализируя положения ч. 1 ст. 37 УПК РФ, предусматривающей, что «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах, установленных законом, осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия», И. А. Антонов и В. А. Горленко делают аналогичный вывод: «… если в общей правоохранительной деятельности прокуратуры основным ее направлением является прокурорский надзор, а уголовное преследование — иным направлением деятельности, то в сфере досудебного производства по уголовным делам уголовное преследование становится основным направлением прокурорской деятельности»(5).
Дополнительным подтверждением сказанного будет мнение С. Н. Алексеева, который исходя из подчиненности целей предварительного расследования судебному разбирательству сформулировал тезис о том, что деятельность прокурора в стадии предварительного расследования обусловлена стоящей перед ним задачей в судебном разбирательстве. Эта задача, которая заключается в том, чтобы обосновать перед судом выдвинутое органами предварительного расследования и предъявленное конкретному лицу обвинение, может быть реализована только в том случае, если само предварительное расследование произведено законно, а предъявленное лицу обвинение обосновано достаточной совокупностью доказательств(6).
О превалировании функции уголовного преследования в действующем уголовном процессе ранее не без оснований говорили и другие ученые(7).
Уверенности сделанным выводам добавляет объективный анализ структуры содержания УПК РФ: ст. 37 УПК РФ «Прокурор» включена в гл. 6 «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения»; ст. 21 УПК РФ вменяет в обязанность прокурору от имени государства наряду со следователем и дознавателем осуществлять уголовное преследование по делам публичного и частно-публичного обвинения.
Такое понимание уголовно-процес-суальной функции позволяет в концентрированном виде отразить роль прокурора в выполнении назначения уголовного судопроизводства,
а также место в системе органов, осуществляющих борьбу с преступностью.
Однако данная позиция в понимании уголовно-процессуальных функций, присущих прокурору в ходе осуществления предварительного следствия и дознания, не бесспорна.
Повод для сомнений дает ч. 1 ст. 37 УПК РФ, согласно которой прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» перечислены в качестве самостоятельных направлений деятельности прокуратуры надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством.
Кроме того, Федеральным законом «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ полномочия прокурора по реализации функции уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса были сужены до: вынесения мотивированного постановления о направлении материалов в соответствующий следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании, процессуальной проверки вынесенного постановления о возбуждении уголовного дела в отношении конкретного лица и принятия решения по делу, поступившему к нему с обвинительным заключением. Это позволило некоторым исследователям утверждать, что «обеспечение надзора за законностью в досудебных стадиях уголовного судопроизводства — единственная функция прокурора в этой сфере деятельности»(1), и то, что «в настоящее время прокурор в рамках предварительного следствия лишен реальной возможности осуществлять функцию уголовного преследования»(2).
Даже анализируя такое процессуальное действие прокурора, как утверждение обвинительного заключения или акта, В. В. Стрельников отказал проявлению в нем функции уголовного преследования: «Прокурор, визируя этот процессуальный документ, исходит, прежде всего, из позиций законности и обоснованности действий следователя или дознавателя по уголовному делу. При этом проверке подлежат только процессуальные аспекты, соответствие УПК РФ всех документов и материалов, собранных в результате следствия и дознания, правильность проведения допросов, законность и допустимость собранных доказательств»(3).
Едва ли в полной мере справедливы такие категоричные утверждения, особенно после того, как прокурору Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ были возвращены утраченные ранее полномочия по отмене незаконных и необоснованных постановлений органа расследования о приостановлении, прекращении и отказе в возбуждении уголовного дела.
Реализуя свои полномочия по отмене таких решений или возвращая в порядке ст. 221 УПК РФ уголовное дело следователю для дополнительного следствия, прокурор помимо надзорной функции, выражающейся в отмене незаконного решения как такового или признании недопустимыми ряда доказательств, реализует и функцию уголовного преследования. Она заключается в даче письменных указаний о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков. Прокурор тем самым побуждает следователя к действиям по осуществлению уголовного преследования. Вместе с тем это побуждение идет от уже принятого следователем или дознавателем процессуального решения, причем незаконного и необоснованного.
А вот возможности по осуществлению таких действий превентивно у прокурора нет, особенно на первоначальном этапе расследования. Требовать от прокурора исполнения своей обязанности сразу после возбуждения уголовного дела посредством требования об устранении нарушений закона абсурдно, ведь закон никто еще не успел нарушить — расследование только началось.
Кроме того, в теории возможны ситуации, когда очевидная некомпетентность следователя и бездеятельность руководителя следственного органа ставят прокурора (с учетом обязательности уголовного преследования) перед необходимостью самостоятельно принимать активные меры по осуществлению уголовного преследования.
Чтобы восполнить обнаружившийся пробел, на наш взгляд, законодателю необходимо наделить прокурора таким актом реагирования, как требование об осуществлении уголовного преследования, благодаря которому прокурор сможет реагировать на имеющуюся или потенциальную неполноту расследования. Для этого необходимо внести изменения в п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, изложив его в следующей редакции: «…требовать от органов дознания и следственных органов осуществления уголовного преследования и устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия». Обладание прокурором такими полномочиями в уголовном процессе, безусловно, будет способствовать и реализации требования о разумности срока уголовного судопроизводства, установленного ст. 6.1 УПК РФ.
Порядок обжалования требований прокурора, установленный ч. 6 ст. 37 УПК РФ, не соответствует роли прокурора в уголовном процессе как руководителя всей системы уголовного преследования, и должен измениться с апеллирования прокурора к руководителю следственного органа на диаметрально противоположный. Прокуратура Российской Федерации, которая в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от имени государства осуществляет надзор за исполнением законов, в том числе органами, осуществляющими предварительное следствие, не должна выступать в роли просителя(1) в устранении нарушений закона. Кроме того, путь для восстановления законности, предложенный законодателем, является слишком долгим, а значит, неэффективным.
Пристальный анализ высказанных точек зрения позволяет утверждать, что на современном этапе в ходе предварительного расследования прокурор осуществляет не только функцию надзора за исполнением законов, но и обеспечивает функцию уголовного преследования, которые не могут быть отделены от предусмотренной ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» цели, возложенной на органы прокуратуры(2).
Такой подход к содержанию деятельности прокурора представляется верным, поскольку практически любое процессуальное действие прокурора на досудебных стадиях содержит в себе элементы функций и надзора и уголовного преследования.
Рассматривая реализуемые прокурором функции прокурорского надзора и уголовного преследования, нельзя обойти вниманием проблему, касающуюся момента начала осуществления им функции уголовного преследования.
В УПК РФ нет четкого указания и на то, что же считать моментом начала осуществления уголовного преследования. Положения закона позволяют ответить на данный вопрос по-разному.
С одной стороны, в п. 55 ст. 5 УПК РФ законодатель понимает уголовное преследование как процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Следовательно, уголовное преследование начинается с момента появления в деле подозреваемого или обвиняемого (при этом срок производства по делу имел место и до этого момента). С другой стороны, если обратиться к положениям ст. 21 УПК РФ «Обязанность осуществления уголовного преследования», можно увидеть, что уголовное преследование начинается с момента обнаружения признаков преступления, поскольку ч. 2 этой статьи предписано:
«В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления». Таким образом, уголовное преследование должно осуществляться с момента обнаружения признаков преступления и в отношении неустановленного преступника путем обнаружения и закрепления следов преступления, принятия иных мер с целью последующего его изобличения.
Не вступая в полемику с приверженцами той или иной позиции, отметим, что в случае возбуждения уголовного дела в отношении конкретного лица момент начала осуществления уголовного преследования с позиций и п. 55 ст. 5 УПК РФ и ст. 21 УПК РФ един.
Тогда началом осуществления прокурором функции уголовного преследования (одновременно в этом решении проявляется и функция прокурорского надзора) будет момент проверки такого решения и выраженное процессуальное согласие прокурора с ним.
Однако специфика проявления на данном этапе функции уголовного преследования в том, что прокурор осуществляет ее безынициативно, с подачи органа расследования.
Подобное ограничение существенно влияет на эффективность осуществления прокурором функции уголовного преследования. Действительно, прокурор, с учетом возвращенных ему Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ полномочий, вправе отменить необоснованные постановления органа расследования о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела. Между тем права принять самостоятельно такое процессуальное решение законодатель прокурора лишил. Прокурор вынужден облекать результаты общенадзорных проверок в постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. При этом подобное постановление в соответствии со ст. 140 УПК РФ является всего лишь одним из поводов для возбуждения уголовного дела, который требует проведения соответствующей процессуальной проверки. Получается, что следователь перепроверяет прокурора.
С учетом изложенного представляется необходимым вернуть прокурору полномочия по возбуждению уголовного дела, в том числе с одновременной отменой принятого органом расследования постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Отсутствие у прокурора таких полномочий не способствует укреплению законности и не отвечает принципам международного права. Достаточно сказать, что в рекомендации Комитета министров Совета Европы «Комитет министров — государствам — членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 2000 г. № R(2000)19 указывается, что прокуроры не только поддерживают обвинение в суде, но и «во всех системах уголовного правосудия решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования»(1).
Анализ действующих норм уголовно-процессуального закона, помимо перечисленных выше, позволяет говорить о наличии у прокурора при осуществлении предварительного расследования в форме дознания функции процессуального руководства. Это выглядит нелогичным ввиду предпринятой законодателем в Федеральном законе «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ попытки разделения полномочий по руководству предварительным следствием и надзору за исполнением законов. Действительно, реформаторский подход законодателя не коснулся полномочий прокурора по разрешению отвода, заявленного дознавателю, отстранению дознавателя от расследования и передаче дела другому дознавателю, в том числе и в связи с допущенным нарушением УПК РФ, поручению органу дознания производства расследования по любому уголовному делу небольшой и
С подобными аргументами вряд ли стоит согласиться, поскольку как раз с расчетом на более низкий уровень правовой и уголовно-процессуальной квалификации дознавателей для них правилами подследственности (ст. 151 УПК РФ) определен перечень в значительной мере нетяжких преступлений, которые не представляют трудностей в расследовании. Проблемы, перечисленные в пп. 1, 3, и вовсе носят организационный характер. А «быстрое и оперативное реагирование на нарушения законности» должно быть присуще не только дознанию, но и предварительному следствию, поскольку увеличенные сроки не могут компенсировать волокиту и некачественность расследования на первоначальном этапе.
На наш взгляд, путем реформирования полномочий прокурора при производстве предварительного следствия и дознания, не отказываясь от идеи размежевания прокурорского надзора и процессуального руководства, законодатель поставил эксперимент с целью дальнейшего распространения полученного на предварительном следствии практического опыта в область дознания. Правда, было бы намного логичнее и оправданнее сделать наоборот.
В юридической литературе можно также встретить мнение, что прокуратура, в том числе в ходе предварительного расследования, осуществляет еще и правозащитную функцию(2). Речь в данном случае идет о том, что деятельность прокуратуры по охране прав, свобод и законных интересов граждан, разрешению жалоб и заявлений, отмене незаконных решений является такой же важной, как и деятельность суда в этом направлении. Выделение такой уголовно-процессуальной функции в прокурорской деятельности также представляется обоснованным в качестве альтернативной системы охраны и защиты прав граждан, несмотря на закрепленный в Конституции Российской Федерации приоритет судебной защиты прав гражданина.
В заключение отметим, что затянувшаяся реализация Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г., непоследовательность претворения законодателем в жизнь ее положений в отношении прокуратуры, неполное соответствие действующего уголовно-процессуального законодательства, регламентирующего полномочия прокурора, рекомендациям Комитета министров Совета Европы «Комитет министров — государствам — членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» от 6 октября 2000 г. № R(2000)19, пробелы в законодательном закреплении функций прокурора настоятельным образом требуют выработки, с привлечением парламентариев, научных кругов и практиков, более научно обоснованных мер по моделированию и реализации функций прокурора в досудебном производстве.