ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Историко-культурное наследие России, будучи составной частью общечеловеческой культуры, участвует в формировании и развитии интеллекта человека, общества, этноса, является хранилищем исторической памяти. Оно включает в себя ту часть многогранного исторического опыта общества, которая позволяет проследить неразрывную связь времен, от глубокой древности до наших дней.
«Культура любого народа — это живой организм со своими родовыми особенностями, организм, хранящий память и традиции предков. Культура продолжает жить независимо от того, заботятся о ней или пренебрегают. У нее самостоятельная жизнь. Только в одном случае, когда о ней заботятся, она расцветает и приносит благие плоды, в другом — загнивает, порождает уродства, приводит к моральному кризису общества, подменяется антикультурой, перерождается, как здоровая ткань организма перерождается в нежизнеспособную раковую опухоль»(1).
Для успешного построения социального государства культурные права человека так же важны, как и другие виды прав. Под культурными правами в широком значение этого термина можно понимать «участие человека в создании материальной и духовной среды обитания, распространении и воспроизводстве норм и ценностей, способствующих гуманизации общества, взаимному уважению людей, солидарности общества, основанных на нравственности и достоинстве человека»(2).
Отдельными исследователями культурные права предлагается рассматривать либо как личные права человека и гражданина, либо как социально-экономические. В то же время следует признать, что права граждан в области культуры носят комплексный характер, что обусловлено их значимостью, так как приходится говорить о сохранении культурного наследия, культурной самобытности и о культурном развитии страны в целом. Культурные права тесно связаны с другими правами и свободами граждан. Однако, как видно из анализа теоретических исследований о правах человека, вопросы культурных прав не достаточно освещены в российской юридической литературе(3).
Одной из важнейших составляющих культуры является историко-культурное наследие, представляющее собой форму закрепления и способ передачи совокупного духовного опыта человечества(4). Далеко не все, что сохранилось от прошлого, является положительным, но существуют вещи, которые необходимо сохранять, потому что, если они не сохранятся, разрушится наша национальная, культурная, духовная идентичность.
Утраты культурных ценностей невосполнимы и необратимы. Любые потери историко-культурного наследия неизбежно отразятся на всех областях жизни нынешнего и будущих поколений, приведут к духовному оскудению, разрывам исторической памяти, обеднению общества в целом. Они не могут быть компенсированы ни развитием современной культуры, ни созданием новых значительных произведений. Накапливание и сохранение культурных ценностей — основа развития цивилизации(1).
Сохранение историко-культурного наследия нашей страны — важнейшая задача российского общества и государства. Конституция Российской Федерации гарантирует право каждого гражданина на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Но при этом в соответствии с ч. 3 ст. 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Как следует из Конституции Российской Федерации, охрана памятников истории и культуры является не только обязанностью граждан, но и задачей органов государственной власти и местного самоуправления(2).
В связи с охраной объектов культурного наследия Российская Федерации взяла на себя выполнение многих обязательств, основанных на международных договорах.
К числу основополагающих актов международного права относится Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, принятая на семнадцатой сессии Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, проходившей в Париже с 17 октября по 21 ноября 1972 г. Конвенция вступила в силу 17 декабря 1975 г. СССР ратифицировал Конвенцию Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. № 8595-XI.
Согласно ст. 1 указанной Конвенции культурное наследие включает в себя:
памятники: произведения архитектуры, монументальной скульптуры и живописи, элементы или структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;
ансамбли: группы изолированных или объединенных строений, архитектура, единство или связь с пейзажем которых представляют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки;
достопримечательные места: произведения человека или совместные творения человека и природы, а также зоны, включая археологические достопримечательные места, представляющие выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, эстетики, этнологии или антропологии.
Кроме того, в Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия содержатся положения, регулирующие вопросы национальной и международной охраны объектов культурного наследия, деятельности межправительственного комитета по охране всемирного культурного и природного наследия, фонда охраны всемирного культурного и природного наследия, а также условия и порядок предоставления странам, в том числе странам-участницам Конвенции, международной помощи.
Почти ежегодно Комитет всемирного наследия проводит сессии, на которых присуждается «статус объекта Всемирного наследия». Государства, на территории которых расположены объекты Всемирного наследия, берут на себя обязательства по их сохранению.
К числу локальных международных соглашений, в которых участвует Российская Федерация, относятся европейские конвенции.
Базовым документом для Европы по вопросам охраны объектов культурного наследия является Европейская культурная конвенция, заключенная в Париже 19 декабря 1954 г. Для СССР Конвенция вступила в силу с 21 февраля 1991 г.
Среди других документов Совета Европы можно назвать Европейскую конвенцию об охране
археологического наследия от 20 ноября 1970 г. СССР присоединился к данной Конвенции с 14 февраля 1991 г. Однако в 1992 году Конвенция была пересмотрена Советом Европы, и только в 2011 году был принят Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции об охране археологического наследия (пересмотренной)» от 27 июня 2011 г. № 163-ФЗ. Таким образом, Россия становится участницей пересмотренной Европейской конвенции об охране археологического наследия.
В указанной Конвенции дается уточненное определение элементов археологического наследия, которыми считаются все остатки и предметы, любые другие следы человечества прошлых эпох. Это сооружения, строения, группы зданий, освоенные участки, движимые объекты, иные памятники, а также окружающая их обстановка, находящиеся на суше или под водой.
Основные положения Европейской конвенции об охране археологического наследия сводятся к следующему. Каждая сторона обязуется создать правовую систему защиты археологического наследия. Обеспечивать, чтобы потенциально разрушающие методы применялись только квалифицированными и специально уполномоченными лицами. Принимать меры для физической защиты археологического наследия. Содействовать обмену его элементами в научных целях. Организовать государственную финансовую поддержку археологических изысканий. Содействовать международным и исследовательским программам. Оказывать техническую и научную помощь путем обмена опытом и экспертами.
Другим важным документом является Конвенция об охране архитектурного наследия Европы, вступившая в силу 1 декабря 1987 г. Для СССР Конвенция вступила в силу с 1 января 1991 г. В данной Конвенции содержится понятие «архитектурное наследие», которое включает в себя такие объекты недвижимости, как памятники (все строения и конструкции, представляющие явный исторический, археологический, художественный, научный, социальный или технический интерес, включая приспособления и принадлежности для них), комплексы строений (однородные группы городских или сельских строений, представляющих явный исторический, археологический, художественный, научный, социальный и технический интерес, которые достаточно связаны между собой, чтобы их можно было определить топографически), достопримечательности (совместные творения человека и природы, являющие собой места, частично застроенные и достаточно отличительные и однородные, чтобы их можно было определить топографически, и представляющие явный исторический, археологический, художественный, научный, социальный или технический интерес).
Стороны—участницы Конвенции об охране архитектурного наследия Европы берут на себя обязательства осуществлять соответствующий надзор и процедуры выдачи разрешения на производство работ, как того требует законная охрана данной недвижимости. Предотвращать порчу, обветшание или уничтожение находящейся под охраной недвижимости.
Центральное место среди федеральных законов в сфере охраны объектов культурного наследия Российской Федерации занимает Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ.
Данный Федеральный закон, как следует из его преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
В законе выделяются три вида объектов культурного наследия:
памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями;
ансамбли — четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения;
Стр.111
достопримечательные места — творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.
Объекты культурного наследия подразделяются на объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения.
В Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» закреплены права граждан Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Гражданам Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом. Закреплено право каждого на доступ к объектам культурного наследия.
В настоящее время продолжают действовать отдельные положения законодательства об охране памятников истории и культуры советского периода. Это связано прежде всего с тем, что признание многих памятников истории и культуры объектами культурного наследия имело место еще в советское время в соответствии с действующим в тот период законодательством(1). Кроме того, многие положения Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» требуют принятия нормативно-правовых актов органами исполнительной власти, обладающими необходимой компетенцией.
В советские времена для осуществления охраны памятников истории и культуры было достаточно двух документов. В соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» необходимо 12 документов. Кроме того, внесение изменений в гражданское, земельное, градостроительное законодательство привело к тому, что законодательство об охране памятников стало не способным решать поставленные задачи(2).
В 2001—2005 годах в стране наблюдалась политическая и экономическая стабильность: укрепился институт частной собственности, осуществлялся процесс реформирования бюджетного и налогового законодательства.
Общество и государство обратились к проблемам культуры. Важным шагом стало принятие в 2005 году федеральной целевой программы «Культура России (2006—2011 годы)»(3).
По мере возрастания роли культуры в обществе она перестает быть просто одной из форм удовлетворения потребностей. Вывод культуры на уровень, позволяющий ей стать активным участником социально-экономических процессов, требует определенных усилий со стороны государства. Инвестирование государства в культуру означает инвестирование в «человеческий капитал».
Выбор приоритетных целей программы «Культура России (2006—2011 годы)» опирается на стратегические цели развития общества и анализ сложившихся тенденций в сфере культуры в предыдущие годы с учетом эволюции экономической и правовой среды функционирования организаций культуры.
Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года(1). Согласно п. 3 указанного документа «стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года — официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу». Данный документ является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений с целью защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства. Основная задача Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года состоит в формировании и поддержании силами обеспечения национальной безопасности внутренних и внешних условий, благоприятных для реализации стратегических национальных приоритетов.
Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года(2).
Силы и средства обеспечения национальной безопасности должны быть сосредоточены на обеспечении национальной безопасности и в духовной сфере.
Российская Федерация для обеспечения национальной безопасности сосредоточивает свои усилия и ресурсы на таких приоритетах устойчивого развития, как наука, технологии, образование, здравоохранение и культура, которые развиваются путем укрепления роли государства и совершенствования государственно-частного партнерства.
Главными угрозами национальной безопасности в сфере культуры являются противоправные посягательства на объекты культуры.
Решение задач обеспечения национальной безопасности в сфере культуры достигается за счет признания первостепенной роли культуры в возрождении и сохранении культурно-нравственных ценностей народов Российского государства.
Схожие положения относительно роли культуры и культурного наследия во внутренней политике государства можно найти в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
В данной Концепции определены пути и способы обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020 годы) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе.
Одним из важнейших направлений долгосрочного социально-экономического развития Российского государства является повышение человеческого потенциала, которое включает системные преобразования, направленные на улучшение качества социальной среды и условий жизни людей. Последние в числе других приоритетов охватывают развитие культуры.
Одним из целевых ориентиров развития сферы культуры к 2020 году намечено обеспечение сохранности объектов культурного наследия (недвижимых памятников и нематериального культурного наследия) и их популяризация.
Реализация приоритетных направлений государственной политики в сфере культуры к 2020 году должна обеспечить равный и свободный доступ населения ко всему спектру культурных благ и услуг, а также активизировать интеграцию России в мировой культурный процесс, укрепить позитивный образ страны за рубежом.
Реализация поставленных задач — это совместная ответственность всех уровней власти.
Положения Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года должны быть реализованы за счет консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти, институтов гражданского общества, путем комплексного использования политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер.
В 2009 году была решена проблема выделения субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий по государственной охране объектов культурного наследия, а также определен перечень памятников, государственная охрана которых остается за федеральными органами исполнительной власти. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ предусмотрены соответствующие субвенции.
Особо следует отметить, что на сегодняшний день созданы финансовые условия для реализации региональными властями делегированных им федеральных полномочий по охране объектов культурного наследия. При этом была разработана соответствующая нормативно-правовая база(1).
В результате изменения отношения в обществе к культурному достоянию, что наблюдается в последние два—три года, можно констатировать активизацию нормотворческой деятельности в данной сфере. Так, по состоянию на 1 января 2009 г. действовало шесть нормативно-правовых актов федерального уровня, регулирующих вопросы охраны объектов культурного наследия, на сегодняшний день количество нормативно-правовых актов в данной сфере увеличилось до 21.
Таким образом, изменение государственной политики в области охраны объектов культурного наследия привело к тому, что устранены многие пробелы действующего законодательства, и сегодня можно говорить о необходимости разработки действенных средств контроля и надзора за его исполнением.