ЭФФЕКТИВНОСТЬ И СВОЕВРЕМЕННОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
НА НАРУШЕНИЯ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Кардинальные изменения, происходящие в системе организации правоохранительной деятельности в нашей стране, достигли того уровня, при котором применение существующих средств прокурорского надзора далеко не всегда позволяет своевременно и эффективно достигать целей обеспечения законности. Выделение из органов прокуратуры Следственного комитета Российской Федерации, реформирование органов внутренних дел и создание полиции, а также создание системы мер противодействия коррупции повлекли за собой потребность изменениия объема и содержания полномочий, а также организации деятельности прокуратуры, что требует пересмотра некоторых концептуальных положений прокурорского надзора и соответствующих правовых норм. Названные причины, в числе прочих, обусловили разработку нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», проект которого был направлен на обсуждение в органы и учреждения прокуратуры.
Необходимость оптимизации средств прокурорского надзора на современном этапе не вызывает сомнений. При этом приоритет при разработке новых средств прокурорского надзора должен быть отдан именно средствам оперативного воздействия, которые предоставляют прокурору возможность самостоятельно и своевременно устранять выявленные нарушения закона, без обращения к полномочиям поднадзорных органов и их ведомственному руководству с требованием принять соответствующие меры. Поясним, что все средства прокурорского надзора по типу их воздействия на объекты надзора условно можно классифицировать на средства непосредственного (оперативного) воздействия и опосредованного (через ведомственный контроль). Так, к средствам опосредованного воздействия можно отнести такой акт прокурорского реагирования, как представление, направляемое в порядке ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», при помощи которого требования прокурора об устранении выявленных нарушений реализуются через полномочия руководителей поднадзорных органов. Примером же непосредственного воздействия является постановление прокурора об освобождении из изолятора временного содержания незаконно содержащегося в нем лица в порядке ч. 2 ст. 10 УПК РФ.
Одним из наиболее актуальных вопросов, которые должны быть учтены при разработке нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», является вопрос, касающийся отсутствия на законодательном уровне правового регулирования полномочий, а следовательно, и средств прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности (ОРД). Указанный недостаток проявляется в практической деятельности уполномоченных прокуроров в виде неэффективного воздействия на поднадзорные органы при реализации их надзорной функции. При этом именно ОРД в силу своей специфики, связанной с необходимостью быстрого принятия решений, нуждается в наличии столь же незамедлительного прокурорского реагирования на допускаемые в этой сфере нарушения законодательства.
Стр.103
Органы прокуратуры многих зарубежных стран имеют в своем арсенале наряду с опосредованными и оперативные средства реагирования. Например, ст. 41 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» предусмотрен такой акт прокурорского надзора об устранении нарушений законодательства, как предписание. Предписание в данном случае выносится прокурором или его заместителем в случае нарушения законодательства, которое носит явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено. Примечательно, что предписа-ние подлежит немедленному исполнению, о чем безотлагательно сообщается прокурору или его заместителю. При этом возможно обжалование предписания вышестоящему прокурору или в суд, однако обжалование не приостанавливает исполнения предписания.
Предписание как обязательный для исполнения акт прокурорского надзора используется также в системах правовых актов Республик Казахстан(1), Таджикистан(2) и Туркменистан(3).
Оперативный характер воздействия имеют и такие средства прокурорского надзора названных государств, как письменные указания органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, о проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также о прекращении их проведения(4).
Помимо актов реагирования на выявленные нарушения зарубежные органы прокуратуры применяют также акты, имеющие характер оперативного воздействия, направленные на профилактику таких нарушений. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 29 Закона Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» при осуществлении надзора за исполнением законодательства органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и их должностными лицами Генеральный прокурор Республики Беларусь и уполномоченные им прокуроры в пределах своей компетенции имеют право: давать санкцию либо отказывать в даче санкции на проведение оперативно-розыскных мероприятий в случаях, определенных законодательными актами; продлевать сроки проведения оперативно-розыскных мероприятий в порядке, установленном законодательными актами.
Аналогичные нормы содержатся в ст.ст. 21, 35 Закона Республики Казахстан «О прокуратуре»: прокурор дает письменную санкцию (согласие) на проведение оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, затрагивающих охраняемые конституцией и законом тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных сообщений и почтовых отправлений, а также право на неприкосновенность жилища.
В качестве положительных примеров нами рассматриваются нормы законодательства стран СНГ, где роль и место органов прокуратуры в системе государственного устройства наиболее близки органам российской прокуратуры. Возможные критические замечания по поводу недостаточного развития демократических принципов в законодательстве указанных стран, задерживающего разграничение прокурорско-надзорной и контрольной функций, являются необоснованными. Если же мы обратимся к опыту стран — членов Совета Европы, в частности к характеристике органов прокуратуры западноевропейских стран, то увидим, что там прокуроры наделены еще большими полномочиями, и во многих странах они не только осуществляют надзор, но и возбуждают уголовное преследование, а также фактически руководят работой органов полиции по противодействию преступности. Не вызывает неприятия юридической общественности этих стран и активное участие прокурора в реализации функции уголовного преследования во всех стадиях уголовного судопроизводства. Так, в соответствии с Рекомендацией № R(2000) 19 Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. государствам-членам «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» во всех
системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования, поддерживают обвинение в суде, могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда. В свою очередь, в отдельных системах уголовного правосудия прокуроры также осуществляют уголовную политику, приспосабливая ее, где это возможно, к региональным и местным условиям, ведут и направляют расследования или осуществляют надзор за ними, обеспечивают оказание эффективного содействия потерпевшим, определяют альтернативы уголовного преследования, осуществляют надзор за исполнением решений судов и т. д.
Во Франции, например, только прокурор имеет право возбуждать уголовные дела, он же руководит расследованием преступлений(1). Аналогичным образом обстоят дела в Германии и многих других развитых европейских странах(2).
Примечательно, что разделять процесс достижения единой цели — выявления и раскрытия преступлений на оперативно-розыскную деятельность и предварительное расследование — принято в основном в правоохранительных системах стран СНГ, в то время как во многих государствах с развитой правовой системой деятельность по выявлению и раскрытию преступлений не дифференцирована на процессуальную и оперативно-розыскную составляющие.
Вместе с тем при выборе оптимальных средств прокурорского надзора справедливо будет исходить из целей и задач прокурорской деятельности, определяющих предмет надзора в его соответствующих отраслях, который, в свою очередь, задает критерии, позволяющие дифференцировать прокурорский надзор и ведомственный контроль. Следуя указанному алгоритму, можно прийти к выводу о том, что к основным критериям, дифференцирующим прокурорский надзор и ведомственный контроль, относятся категории: законность (для надзора) и эффективность, результативность, целесообразность (для контроля). Однако Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ содержит нормы, которые эффективность работы оперативно-розыскных органов возводят на уровень требований закона и делают необходимой ее оценку прокурором уже в рамках определения ОРД. Так, при проверке исполнения требований ст.ст. 2, 14 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» уполномоченный прокурор может и должен оценивать, все ли необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства были приняты оперативно-розыскным органом.
Отсюда возникает вопрос: как должен действовать уполномоченный прокурор, если сочтет, что принятых мер для выполнения установленных законом задач ОРД явно недостаточно, либо в случае обнаружения полного отсутствия оперативной работы (бездействие оперативно-розыскного органа)? Дать указания о проведении необходимых ОРМ в соответствии с действующим законодательством прокурор не может, поскольку сегодня это право является прерогативой руководителей оперативно-розыскных органов. Прокурору остается использовать только такой акт реагирования, как представление. Однако опыт показывает, что посредством внесения представления незамедлительно активизировать оперативную работу, как правило, не удается. Иных же установленных федеральным законодательством актов прокурорского реагирования, приемлемых для оперативного устранения нарушений оперативно-розыскного законодательства, пока не имеется.
Отсутствие единого перечня законодательно закрепленных полномочий прокурорского надзора за законностью ОРД (специальной нормы закона о прокуратуре, содержащей исчерпывающий перечень таких полномочий) влечет за собой попытки систематизировать такие полномочия в приказах Генерального прокурора Российской Федерации. По сути, единственным правовым актом, достаточно полно определяющим и систематизирующим полномочия прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами, является приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33.
Вместе с тем требования Приказа Генерального прокурора Российской Федерации не имеют юридической силы для поднадзорных органов.
В таких условиях прокурорская практика при проведении проверок оперативно-розыскных органов идет по пути использования надзорных полномочий, закрепленных в главах 1 и 2 раздела III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Данный подход основан на своеобразной логике, в соответствии с которой силлогизм может быть сформулирован следующим образом: поскольку все органы, уполномоченные на осуществление ОРД, являются органами исполнительной власти, постольку при осуществлении надзора за их деятельностью допустимо применять нормы главы 1 раздела III Закона, предметом надзора (ч. 1 ст. 21 и ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») в которых являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов органами исполнительной власти.
Вместе с тем в рамках действующей конструкции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении надзора за исполнением законов в ОРД нельзя признать логичным использование средств прокурорского надзора, разработанных законодателем для осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, поскольку такой подход не учитывает юридический статус и соотношение структурных элементов Закона, коими являются его главы. Так, по общему правилу в случае отсутствия специальной нормы должна применяться общая норма. При этом нормы первой главы III раздела Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», регулирующие специальные сферы надзора, не будут общими по отношению к третьей его главе. Суждение о том, что все органы, уполномоченные на осуществление ОРД, являются органами исполнительной власти и потому прокурорский надзор за их деятельностью может регулироваться правовыми нормами, содержащимися в специальной главе — в главе 1 раздела III, является ошибочным, поскольку законодатель для регулирования прокурорского надзора в сфере ОРД создал отдельную специальную главу — главу 3, в которой предмет надзора, сформулированный в ст. 29, не совпадает с формулировкой предмета надзора, изложенной в ст. 21.
Следовательно, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» помимо специальных глав необходимо создать общую главу, в которой должны содержаться правовые нормы, формулирующие понятие прокурорского надзора в целом, общие принципы и подходы к его осуществлению, а также общие для всех видов надзора средства осуществления. Те же средства, которые могут быть использованы только в отдельных отраслях прокурорского надзора, следует нормативно закреплять уже в специальных главах.
Полагаем, что указанная необходимость учтена разработчиками проекта нового Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку существенной положительной новеллой данного проекта является выделение самостоятельного раздела «Акты прокурорского реагирования», в котором содержится перечень актов прокурорского реагирования, применяемых в различных сферах деятельности прокуратуры. Указанный раздел целесообразнее было бы назвать «Средства прокурорского надзора» или «Правовые акты прокурорского надзора», тогда в него вошли бы не только акты прокурорского реагирования, но и средства, направленные на выявление и профилактику нарушений законности.
При этом обращает на себя внимание введение разработчиками указанного проекта таких актов прокурорского реагирования, как требование об изменении нормативного правового акта и требование об устранении нарушений закона, допущенных в ходе досудебного производства по уголовному делу, которые предполагают возможность оперативного устранения выявляемых прокурором нарушений закона.
Считаем необходимым ввести аналогичные акты прокурорского реагирования и в сферу надзора за исполнением законов при осуществлении ОРД.
На практике такая форма реагирования, как требование, была предложена в письме заместителя Генерального прокурора Российской Федерации(1) и используется уже с 2007 года не только при
осуществлении надзора за исполнением законов органами предварительного следствия и дознания, но и органами, осуществляющими ОРД. Таким образом, в проекте нового закона предлагается закрепить уже выработанную практикой форму реагирования, придав ей обязательный характер.
Поддерживая необходимость введения указанных актов, считаем важным высказать ряд критических замечаний, в отношении как термина «требование», так и применения такого акта реагирования. В проекте закона при разработке новых форм прокурорского реагирования обошли вниманием такую сферу, как прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, хотя и выделили ее в отдельную отрасль. Вместе с тем приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33 и утвержденной им формой отчетности такая форма реагирования, как требование, уже введена в действие, что также предполагает ее легализацию в федеральном законодательстве.
Прокурор, являясь представителем государства, обладает властными полномочиями, в связи с этим имеет право в рамках закона выражать свою волю относительно необходимости соблюдения законности или устранения допущенных нарушений закона. Очевидно, что выражение такой воли может осуществляться только в виде требования, поскольку просьба или предложение не обладают властным характером и не обязательны для исполнения. Ошибочным в данном случае будет отождествление содержания волеизъявления с его формой, коей и является акт прокурорского реагирования. Известно, что разновидность актов прокурорского реагирования обусловлена различием оснований для их использования, но при этом абсолютно все акты прокурорского реагирования содержат в себе требование соблюдать закон или восстановить законность. Именно поэтому называть акт прокурорского реагирования требованием представляется крайне неудачным, так как такой термин вводит в заблуждение и дает основание предполагать, что все иные акты прокурорского реагирования не содержат в себе никаких требований, а следовательно, и исполнять их необязательно. Разумеется как протест, так и постановление, и представление, и предостережение являются актами прокурорского реагирования, содержащими в себе различные требования прокурора, поэтому называть новый акт прокурорского реагирования термином «требование» неправильно.
Учитывая изложенное, полагаем необходимым и считаем возможным заменить термин «требование» на термин «предписание» для использования его в качестве названия акта прокурорского реагирования оперативного воздействия. Относительно же сфер применения такого акта реагирования, как предписание, справедливым будет его использование не только для изменения нормативного правового акта или устранения нарушений закона, допущенных в ходе досудебного производства по уголовному делу, но и во всех иных, без исключения, отраслях прокурорского надзора, в том числе и в надзоре за исполнением законов при осуществлении ОРД. При этом использование предписания целесообразно ограничить случаями выявления очевидных нарушений закона, когда не требуется проводить дополнительных служебных проверок для подтверждения выводов прокурора, как, например, при внесении им представления. Отсюда полное название такого акта реагирования может звучать как предписание об устранении очевидных нарушений закона.
Однако такое уточнение названия акта реагирования ограничивает случаи его применения в оперативно-розыскной практике, когда требуется оперативное реагирование уполномоченного прокурора в виде предписания. Например, в случаях, когда уполномоченный прокурор самостоятельно получает информацию о совершении или приготовлении преступления, проверка которой нуждается в использовании негласных методов. Аналогичные ситуации возникают и при проверке уполномоченным прокурором оперативно-служебных материалов, в которых также могут содержаться сведения о преступлениях, требующие оперативной проверки или разработки. Здесь уместно провести аналогию с п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ, устанавливающим в качестве повода для возбуждения уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса
Стр.107
об уголовном преследовании. Если законодатель считает необходимым предоставить прокурору возможность инициирования доследственной проверки с целью решения вопроса о возбуждении уголовного дела, то как быть в тех случаях, когда гласная проверка может привести к утрате доказательств совершения преступления или к утрате контроля за лицом, его совершающим, а также в тех случаях, когда информация о признаках преступления не позволяет сделать однозначный вывод о его совершении без оперативной проверки? Полагаем, что в таких случаях уполномоченный прокурор должен быть наделен правом инициирования оперативной проверки или разработки, реализуемым в виде направления в оперативно-розыскной орган поручения о проведении оперативной проверки или оперативной разработки.
Оперативное вмешательство уполномоченного прокурора необходимо и в тех случаях, когда требуется безотлагательная отмена незаконного правоприменительного акта либо прекращение осуществления незаконного оперативно-розыскного мероприятия. Например, незамедлительной отмене подлежит постановление о проведении оперативного эксперимента, вынесенное руководителем органа, уполномоченного осуществлять ОРД, с нарушением требований действующего законодательства, поскольку проведение на его основании ОРМ приведет к недопустимости дальнейшего использования полученных сведений либо к нарушению прав и свобод граждан. В том случае, если оперативно-розыскное мероприятие уже начали осуществлять с нарушением закона или продолжение его осуществления может привести к нарушению закона, прокурор также должен иметь право самостоятельно и оперативно его прекратить. В указанных случаях оперативность реагирования со стороны уполномоченного прокурора может быть обеспечена посредством постановления об отмене незаконного правоприменительного акта или постановления о прекращении незаконного ОРМ.
При этом в отношении незаконных нормативных актов, издаваемых оперативно-розыскными органами, достаточно использовать такой акт прокурорского реагирования, как протест, поскольку ввиду отсутствия непосредственной угрозы нарушения закона до применения такого нормативного акта оперативного воздействия со стороны прокурора не требуется. Прекратить же незаконную оперативную проверку или незаконную оперативную разработку можно посредством такого акта прокурорского реагирования, как представление, поскольку непосредственное проведение незаконных ОРМ в рамках этих проверок и разработок будет оперативно прекращено соответствующим постановлением уполномоченного прокурора.
Таким образом, в перечень актов про-курорского реагирования в новом Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» желательно и целесообразно включить следующие акты прокурорского реагирования, предназна-ченные для использования при осу-ществлении надзора за исполнением законов в ОРД и обладающие возмож-ностью непосредственного (оперативного) воздействия:
предписание об устранении очевидных нарушений закона;
поручение о проведении оперативной проверки или оперативной разработки;
постановление об отмене незаконного правоприменительного акта оперативно-розыскного органа;
постановление о прекращении незакон-ного оперативно-розыскного мероприятия.
Помимо средств прокурорского надзора, направленных на оперативное устранение нарушений закона, целесообразно также предусмотреть средства прокурорского надзора, направленные на профилактику нарушений закона в сфере ОРД. Например, к таким средствам может быть отнесено согласование ходатайств оперативно-розыскных органов о проведении ОРМ, на которые дает разрешение суд. Введение указанных средств профилактики позволит пресекать факты незаконного и необосно-ванного обращения в суд должностных лиц оперативно-розыскных органов, возмож-ность вынесения незаконных судебных решений.
Логичным завершением института такого согласования будет возложение на прокурора обязанностей по проверке исполнения принятого судебного решения, а также предоставление ему права на внесение представления на незаконное судебное решение.