ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОТКРЫТОСТИ ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
Государство выступает основным регулятором информационных отношений, создателем поводов к производству и распространению политической информации, одним из основных фактических собственников материальной инфраструктуры производства и распространения массовой информации. Реализация права граждан на информацию о деятельности органов государственной власти является одной из ключевых гарантий принципа народовластия. Прошло уже более двух лет со дня принятия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ. Напомним, что данный Закон вступил в силу 1 января 2010 г. Время было дано министерствам, ведомствам, органам местного самоуправления для принятия подзаконных актов, регламентирующих информационный обмен с обществом.
Закон разработан с учетом положений Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г. № 65. Еще в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, и в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212, отмечалось, что сложившееся в стране положение дел требует безотлагательного решения такой задачи, как совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей, в том числе, механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней. Таким образом, обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации было обозначено как одна из важнейших задач государства.
Основными целями Закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан Российской Федерации и структур гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Рассматриваемый Закон устанавливает единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности.
Стр.99
Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и доступность информации, достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права пользователей информации на доступ к информации.
Указанным Законом определены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в соответствии с запросом пользователя предоставляется как в устной форме, так и в документированной, в том числе в виде электронного документа.
Особенность Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» заключается в том, что здесь впервые законодательно устанавливается порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на получение информации в электронном виде государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети «Интернет», открывают для неограниченного доступа свои официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.
Данным Законом определен состав информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Исходя из этого разрабатываются и утверждаются в установленном порядке перечни информации о деятельности отдельных государственных органов, а также органов местного самоуправления, размещаемой в информационно-теле-коммуникационных сетях, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
Периодичность размещения информации в сети «Интернет», а также способы и формы ее размещения устанавливаются непосредственно в нормативных правовых актах государственных органов и органов местного самоуправления, утверждающих перечни. При этом Закон предусматривает, что сроки обновления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления должны обеспечивать своевременность реализации и защиты пользователями информации своих прав, свобод и законных интересов.
Рассматриваемый Закон до сих пор не имел аналога в России, однако подобные законы приняты во многих государствах, бывших республиках СССР. Так, в Кыргызской Республике с 2006 года действует Закон «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики»(1).
Простой сравнительный анализ этих законов демонстрирует излишнюю «рамочность» Федерального закона. Например, в российском Законе определяется право присутствия на заседаниях коллегиальных государственных органов.
«Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления — на заседаниях своих коллегиальных органов.
Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами».
В Законе Кыргызской Республики механизм реализации этого права детально регламентирован. Отдельно определено право «делать записи, а также проводить фотосъемку, аудио- и видеозапись» заседания.
Аналогичная «пробельность» Федерального закона усматривается и в отношении регламентации других способов получения гражданами информации. Определять порядок получения информации предоставлено самим органам государственной власти и местного самоуправления, что ставит под вопрос практическую реализацию этого Закона.
К главным достоинствам рассматриваемого Федерального закона следует отнести детальную регламентацию порядка размещения органом государственной власти или местного самоуправления информации о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Закон дает понятие «официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления» и подробно определяет объем обязательной информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет». Еще одним плюсом данного Закона стало установление права пользователей информации оформлять свои запросы в виде «электронного документа» и направлять по электронной почте.
В Законе впервые получило закрепление юридическое определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — объекта регулирования данного Закона. Это понятие является ключевым, поскольку именно от его содержания зависит определение объема тех правоотношений, на которые распространяет свое действие данный Федеральный закон и все закрепленные в нем правовые гарантии обеспечения доступа к информации.
Согласно п. 1 ст. 1 указанного Закона «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — это «информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее — подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации».
Проанализировав сформулированное законодателем определение понятия «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», можно выделить два основных критерия, по которым сведения или документы могут относиться к данному виду информации: информация должна быть либо создана самими государственными органами, их территориальными органами, организациями, подведомственными государственным органам, либо она должна поступить в государственные органы, их территориальные органы, организации, подведомственные государственным органам, в пределах их полномочий.
С учетом этого можно сделать вывод, что практически любая информация, имеющаяся у органа власти (созданная им самим или поступившая из внешних источников), будет относиться к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Это означает, что любой документ, находящийся в органе власти в пределах его полномочий либо информация в иных видах (в том числе в виде видеозаписи, аудиозаписи, фотографии и др.) подпадает под регулирование данного Закона. При этом орган власти имеет право ограничить доступ к информации
Стр.101
лишь в том случае, если данная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну (ст. 5 Закона).
Таким образом, в рассматриваемом Законе понятие «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» трактуется весьма широко, что, несомненно, отвечает целям создания наиболее благоприятных условий обеспечения доступа граждан и иных лиц к этой информации.
Тем не менее период применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» показал, что существуют проблемы в толковании понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и, соответственно, проблемы в применении норм данного Федерального закона к отношениям по получению информации от органов власти. Имеющиеся примеры судебной практики свидетельствуют, что формируется достаточно узкое понимание информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а это в значительной степени ограничивает сферу применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. № КАС09-672 было оставлено без изменения Решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. по делу № ГКПИ09-1460 об отказе в удовлетворении заявления гражданина о признании недействующими пп. 23, 24 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 438, пп. 31, 32 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 г. № 630. Данные пункты оспаривались заявителем в суде в связи с тем, что они устанавливают обязанность по внесению платы за предоставление сведений из указанных реестров как в бумажном виде, так и в электронном посредством размещения на официальном сайте Федеральной налоговой службы Российской Федерации. По мнению заявителя, оспариваемые пункты противоречат ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 119-ФЗ, а также ст. 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которыми установлено, что бесплатно предоставляется информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в сети «Интернет».
В Определении от 2 февраля 2010 г. № КАС09-672 Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что довод заявителя о том, что сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, как относящиеся к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, должны предоставляться бесплатно, ошибочен и основан на неправильном толковании нормы права. Суд отметил, что «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится непосредственно к их деятельности как соответствующих органов власти, в частности раскрывает их структуру, полномочия, порядок формирования и иные аспекты, касающиеся их деятельности».
Стр.102
Из системного анализа ст.ст. 1, 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» судом был сделан вывод, что информация, содержащаяся в указанных государственных реестрах, не относится к числу информации о деятельности государственных органов.
Показательными являются также следующие примеры применения судами Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Куйбышевским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по иску гражданина к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Санкт-Петербургу о признании незаконным решения последнего об отказе в предоставлении по запросу гражданина информации о количестве транспортных средств, состоящих на балансе данного органа, о количестве денежных средств, потраченных на ремонтные работы в доме, в котором расположен данный орган власти, на установку стационарных ограждений во дворе указанного дома, а также о сроках и исполнителях указанных работ(1). Судом было отказано в удовлетворении требований гражданина со ссылкой на тот факт, что запрашиваемая им информация не относится к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в том смысле, который заложен законодателем в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный вывод суда был основан на том, что запрашиваемая заявителем информация «относится к хозяйственной деятельности заинтересованного лица и не связана с непосредственными его полномочиями, осуществлением функций и выполнением целей и задач, для реализации которых был образован данный конкретный государственный орган».
Октябрьским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по заявлению граждан о признании незаконным отказа в предоставлении информации по их запросу, направленному в органы системы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и касавшемуся предоставления заявителям копий конкретных документов, составленных по результатам проверок соблюдения требований пожарной безопасности в одном из образовательных учреждений Санкт-Петербурга (копий актов проверок, предписаний об устранении допущенных нарушений, постановлений о привлечении к административной ответственности и других документов)(2). Судом в удовлетворении требований заявителей было отказано со ссылкой на то обстоятельство, что запрашиваемая заявителями информация не относится к информации о деятельности тех органов власти, чьи действия обжалуются, в смысле, определенном нормами ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку запрашиваемые документы вынесены в отношении «конкретного лица и носят индивидуальный характер».
Изложенная в приведенных примерах трактовка термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которая дается судами в приведенных прецедентах судебной практики, не в полной мере соответствует вытекающему из закона буквальному смыслу данного понятия.
Буквальное толкование понятия «информация о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления» позволяет отнести к этой категории любые сведения и документы, которые находятся в обладании органов власти, независимо от характера и содержания данных сведений и документов. С учетом этого и сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, которые ведутся налоговыми органами, и сведения об имеющемся на балансе какого-либо органа власти имуществе и потраченных данным органом бюджетных средствах, и документы, составленные органом власти в отношении конкретного лица в ходе осуществления этим органом контрольных мероприятий являются «информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку отвечают двум установленным в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» критериям: эта информация создана органом власти в пределах его полномочий или поступила в данный орган также в пределах его полномочий. При этом, как уже было отмечено, сам характер информации (наличие в ней сведений о конкретном физическом или юридическом лице, о хозяйственных аспектах функционирования органа власти и др.) не влияет на относимость такой информации к категории «информация о деятельности государственных органов и органов власти», поскольку законодательное определение понятия, содержащееся в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», не ставит отнесение сведений или документов к данному виду информации в зависимость от характера и содержания этих сведений (документов).
Таким образом можно сделать вывод, что складывающаяся судебная практика применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» основана на неверном толковании термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В результате чего исключается из сферы регулирования данного Закона значительный объем информации, находящейся в ведении органов власти и носящей социально значимый характер. Такое положение не позволяет в полной мере обеспечить права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти, а значит, не позволяет достигнуть главной цели Закона — обеспечить подотчетность органов власти обществу.
В заключение определим основные задачи, стоящие перед органами государственной власти и местного самоуправления, решение которых позволит расширить возможности удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования современных информационно-коммуникационных технологий:
1) развитие ведомственных сайтов в сети «Интернет», полнота и своевременность размещения на них соответствующей информации, удобство использования, а также доступ через них к данным, содержащимся в ведомственных информационных системах;
2) формирование инфраструктуры общественного доступа к размещаемой в сети «Интернет» информации о деятельности органов государственной власти и предоставляемых государственных услугах организациям и гражданам;
3) внедрение в практику деятельности ведомств центров обработки телефонных обращений граждан;
4) создание единой системы информационно-справочной поддержки граждан по вопросам предоставления государственных услуг и взаимодействия граждан с государственными органами.