Страницы 15-20


ВСЕ СТАТЬИ
Обложка

Содержание

Открытие круглого стола. Дудин Н.П., Маврин С. П.

Васильева Т. А. Роль органов прокуратуры в исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации

Бессарабов В. Г. Реализация прокуратурой положений Конституции Российской Федерации о защите прав

Лакота С. В. Роль управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе в защите конституционных прав и свобод граждан

Красовская Л. П. Конституционное регулирование защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Честнов И. Л. Конституция с точки зрения экономического анализа права: проблемы и перспективы

Амплеева Е. Е. Российская Конституция и международное право

Басов С. Л. Правовые основы ограничения конституционного права на личную неприкосновенность при административном задержании

Васильчикова Н. А. Защита прокурором прав и законных интересов граждан в порядке гражданского производства

Чернышева Л. А. Самозащита как способ защиты работником своих прав

Никифорова Н. Н. Проблемы реализации конституционных гарантий соблюдения прав собственников при принудительном изъятии у них жилых помещений

Шадрин В. С. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в теории и практике

Ларинков А. А. Конституционный принцип состязательности сторон и роль суда в доказывании обстоятельств уголовного дела

Шиплюк В. А. Конституционно-правовой смысл института возвращения уголовного дела судом прокурору (в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 02.07.2013 г. № 16-П)

Попов А. Н. О начале уголовно-правовой охраны жизни в Российской Федерации

Любавина М. А. К вопросу о криминализации немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ

Безбородов Д. А. Принципы уголовной ответственности за совместное совершение преступления

Морозова Ю. В. Неправомерные действия при банкротстве и фиктивное банкротство: некоторые вопросы правоприменения

Краев Д. Ю. Уголовно-правовая характеристика необоснованного отказа в приеме на работу или необоснованного увольнения беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет (ст. 145 УК РФ)

Елагина Е. В. Роль Конституции Российской Федерации и решений Конституционного Суда Российской Федерации в обеспечении преодоления противодействия расследованию, осуществляемого путем отказа от дачи сравнительных образцов в связи с назначением судебной экспертизы

Новое в криминалистике ( А. В. Холопов)

Сведения об авторах и составителях



Рейтинг@Mail.ru

ВЫСТУПЛЕНИЯ

  В. Г. БЕССАРАБОВ,
заведующий отделом НИИ Академии
Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор,
государственный советник юстиции 3 класса,
почетный работник прокуратуры Российской Федерации

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОКУРАТУРОЙ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА


Основы организации и деятельности российской прокуратуры заложены в ст. 129 Конституции Российской Федерации. Одновременно в этой норме законодателем была предусмотрена возможность конкретизации полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры специальным федеральным законом, что и было реализовано в принятой в 1995 году новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Этот Закон, реализующий полномочия и нормы Конституции Российской Федерации, изменил приоритеты прокурорского надзора, во главу всей прокурорской деятельности были поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим возникает вполне закономерный вопрос: с чем же связано то, что в Российской Федерации именно прокуратуре предоставлено такое полномочие? Полагаем, для этого есть ряд серьезных причин правового и исторического характера.

Во-первых, особо отметим, что на протяжении всей истории отечественной прокуратуры ее деятельность имела особое социальное и правозащитное значение. В связи с этим справедливо будет напомнить, что, готовясь создать в России новую государственную структуру — прокуратуру, учрежденную в январе 1722 года в целях более успешного проведения в жизнь экономических, социальных и политических реформ, Император Петр I внимательно изучал деятельность государственных органов развитых зарубежных стран. При этом большинство теоретиков в области прокурорского надзора обоснованно отмечают, что за образец он взял прокуратуру Франции. Многие же ученые полагают, что в значительной мере это был германский фискалат, и это тоже в определенной степени справедливо. Но крайне редко исследователи указывают, что в российской прокуратуре нашли воплощение и черты шведского омбудсмена  — защитника прав человека. А ведь это вполне понятно и объяснимо, поскольку для проведения грандиозных петровских преобразований в России нужен был человеческий потенциал для армии и флота, рабочие на фабриках и заводах, строители и прочие, как тогда говорили, «работные люди», а крепостники не жалели людей — для них они были, как правило, «чернью», простым «орудием труда». По своему назначению русский Генерал-прокурор был близок шведскому омбудсмену, основной задачей которого являлась защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Такого мнения придерживались видные отечественные ученые и государственные деятели XIX в. С. Петровский(1) и Н. Павлов-Сильванский(2).

Петр I считал, что прокуратура должна стоять на страже интересов государя, государ­ства, церкви и всего населения. Создавая прокуратуру, возлагая на Генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов государства и исполнением законов, он говорил и о защите интересов подданных, об охране их прав, предоставленных законом. Поэтому не случайно то, что уже

Стр.15

1. См.: Петровский С. А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. С. 101.
2. См.: Павлов-Сильванский Н. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. СПб., 1897. С. 75, 76.

17 апреля 1722 г. был издан указ «О хранении прав гражданских», в котором, в частности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских... кто сей наш Указ преступит под какой отговоркою... тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смерти, без всякие пощады. И  чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в вину попадет»(1). Петр I наряду с другими задачами возлагал решение этой проблемы на прокуратуру как орган надзора.

С момента образования в России прокуратура называлась «оком государевым» и была наделена широкими полномочиями вне уголовно-правовой сферы, в первую очередь правом общего надзора за законностью. В истории страны были краткие периоды, когда в компетенции прокуратуры общий надзор отходил на задний план, но в конечном счете потребности общественного развития всегда возвращали деятельность по надзору и защите прав человека в число приоритетных.

Однако надо быть реалистами — в качестве государственной структуры прокуратура, как, впрочем, и все остальные структуры правоохраны, включая и суд,  функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка, пусть порой в тоталитарном государстве. Но даже в тот период (это нельзя игнорировать) прокуроры, отстаивая в предоставленных им рамках требования закона, проводили немалую работу по защите населения от злоупотреблений и произвола власти.

Во-вторых, в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации независимость прокуратуры от органов власти и местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, недопустимость вмешательства в ее деятельность предопределяют государственно-правовой статус прокуратуры и своеобразное место в системе государственного механизма. Закон позиционирует прокуратуру как систему органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, что также распространяется на сферу надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В результате специфика работы российских прокуроров вне системы уголовного правосудия такова, что на них возложены мощные надзорные полномочия, призванные обеспечить охрану и защиту основных прав и свобод человека и гражданина. Сегодня в России прокуроры занимаются правозащитной деятельностью, оказывают помощь людям в отстаивании их законных прав, поддерживают иски граждан против чиновников, работодателей, полицейских. Практика показывает, что деятельность российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, особенно по защите прав человека и гражданина, по-настоящему востребована обществом и,  что следует подчеркнуть особо, полностью отвечает принципам демократического государства.

Судите сами. Прокуратура ежегодно защищает интересы миллионов граждан, в частности, в сфере социального обеспечения, гражданского, трудового, семейного, жилищного и избирательного права. Подчеркну, при этом существенно разгружая судебную систему, действуя более оперативно и, что не менее важно, безвозмездно для граждан. Как показывает практика, с каждым годом эффективность правозащитной работы российских прокуроров возрастает. В 2012 году усилиями прокуроров были восстановлены права более чем 1 млн 300 тыс. граждан. В прошлом году прокурорам пришлось более 700 тыс. раз принимать меры реагирования на нарушения в социальной и трудовой  сферах. Только к административной ответственности привлечено более 20 тыс. руководителей предприятий. Почти 600 из них лишились своих должностей, в отношении 400 после прокурорских проверок возбуждены уголовные дела по фактам невыплаты заработной платы.

Прокуроры оперативно реагируют на все выявляемые нарушения прав граждан. В результате принимаемых мер ежегодно десятки тысяч нормативных актов приводятся в соответствие с федеральным законодательством. В рамках гражданского процесса прокуроры обращаются в суд с заявлениями в защиту прав

Стр.16

1. См.: Соловьев С. М. История России с древнейших времен. М., 1993. Т. 9. С. 441.

отдельных граждан или неопределенного круга лиц, а также интересов государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Рассматривая проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина в России, особо хотелось бы обратить внимание на все возрастающую необходимость защиты прав социально уязвимых групп населения. Это старики, инвалиды, дети, малоимущие и нетрудоспособные граждане. Они зачастую даже не знают, что им делать в ситуациях, когда попираются их права. Адвокатов нанять себе они просто не в состоянии. И прокуратура в этом случае становится для них чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости. Ежегодно прокурорами в интересах социально наиболее уязвимых граждан направляются сотни тысяч исков.

Под постоянным контролем прокуроров всех субъектов Российской Федерации находится широкий спектр жизненно важных вопросов: обеспечение инвалидов беспрепятственным доступом к объектам социальной и транспортной инфраструктуры, защита жилищных и пенсионных прав инвалидов и престарелых граждан, их прав на санаторно-курортное лечение, обеспечение средствами реабилитации, лекарствами; безопасность пожилых людей,   проживающих   в   специализированных   учреждениях;   исполнение законодательства при оказании поддержки многодетным семьям и инвалидам и др. Организован системный прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, трудовых прав несовершеннолетних, их прав в случаях опеки и попечительства, при расторжении брака между родителями. Активно осуществляется правовая защита детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию, в том числе размещаемой в сети «Интернет».

При этом российская прокуратура защищает не только отдельно взятых людей, но и целые социальные группы. Например, в настоящее время прокуроры активно занимаются защитой прав пенсионеров, женщин, ветеранов войны, участников боевых действий, ветеранов труда, военнослужащих и членов их семей, предпринимателей, трудовых мигрантов и других лиц.

Мерами прокурорского реагирования удалось добиться укрепления законности в сфере трудовых правоотношений. В целях противодействия нарушениям прав граждан на своевременную оплату труда организована совместная работа прокуроров с органами государственной власти и местного самоуправления, правоохранительными органами.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации налажено эффективное сотрудничество с Федерацией независимых профсоюзов России. Его результатом стало расширение полномочий прокуроров в гражданском судопроизводстве в целях защиты трудовых и социальных прав граждан.

В периоды избирательных кампаний по выборам в Государственную Думу Российской Федерации и Президента Российской Федерации, региональных выборов и выборов в органы местного самоуправления организуется системный прокурорский надзор за исполнением избирательного законодательства.

На протяжении многих лет в органах прокуратуры проводится постоянный анализ правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан и государства. Более миллиона правовых актов по протестам прокуроров за последние три года приведены в соответствие с законом. Прежде всего, это акты, касающиеся трудовых, пенсионных и других социальных прав граждан.

Правозащитная деятельность российских прокуроров во многом связана с рассмотрением обращений граждан. Только в прошлом году сотрудниками прокуратуры были рассмотрены и приняты решения по 1 млн 400 тыс. обращений. Еще миллион человек побывали на личном приеме у прокуроров. При этом каждое пятое из разрешенных обращений удовлетворяется, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав. Примечательно, что количество обращений граждан, поступающих в адрес прокуратуры, ежегодно увеличивается (в 2012 году составило 3 млн 600 тыс.). При этом число обращений в прокуратуру в несколько раз превышает число

Стр.17

заявлений о защите прав и свобод, направляемых в суд.

Особо хотелось бы обратить внимание на то, что правозащитная деятельность российской прокуратуры тесно переплетается с защитой прав потерпевших, а также других участников уголовного процесса. Необходимо подчеркнуть определяющее значение прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав основных участников уголовного процесса — подозреваемого, обвиняемого и потерпевшего. Обеспечение прав этих лиц постоянно находится в поле зрения прокуроров. Каждый случай нарушения их прав является объектом повышенного внимания.

В целях поддержания верховенства закона прокуроры защищают права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно личность от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, взвешенно подходя к рассмотрению жалоб и заявлений участников уголовного судопроизводства, принимая в пределах имеющихся полномочий меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению материального ущерба и компенсации морального вреда.

Учитывая исторический опыт России, тип российского уголовного процесса, систему и структуру органов предварительного расследования, уровень профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов и правовой грамотности населения, можно говорить о том, что надзорная деятельность прокурора на этом участке в настоящее время достаточно значима и востребована. Работа прокуроров имеет важное превентивное значение и служит надежной гарантией от незаконного, необоснованного ограничения прав и законных интересов заинтересованных лиц.

Особо важным направлением правозащитной деятельности органов прокуратуры России является надзор за исполнением законов в сфере экономики, в том числе законодательства о собственности, о предпринимательской деятельности, банковского, земельного, налогового, антимонопольного, бюджетного.

При этом важно, что при осуществлении правозащитной деятельности прокурорами систематически анализируется и учитывается практика Европейского Суда по правам человека и осознается, что любое решение, действие или бездействие прокурора в отношении прав и обязанностей физических или юридических лиц может быть обжаловано в установленном законом порядке, в том числе в суд, т. е. на законодательном уровне закреплено, что деятельность прокуратуры (прокуроров) подконтрольна государству и обществу.

Объективности ради отметим, что в современный период в нашей стране найдется не так уж много людей, которые могут поставить под сомнение правозащитную направленность деятельности органов прокуратуры, как это было в первые годы после принятия Конституции Российской Федерации и в соответствии с ее положениями — Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в который впервые в отечественной истории была включена специальная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Тогда не только противники многофункциональности российской прокуратуры из числа приверженцев ее западных образцов, но даже некоторые независимые ученые и практические работники  говорили, что это не более чем «дань моде», «стремление представителей тоталитарной системы» показать себя в белом свете, «желание замолить свои грехи» и т. д. Но время, как говорится, расставило все по своим местам…

Более того, благодаря активной позиции руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в последние годы правозащитная деятельность российской прокуратуры получила признание на международном уровне.

В октябре 2008 года в Страсбурге Консультативный совет европейских прокуроров принял Заключение № 3 «Роль прокуратуры вне уголовно-правовой сферы», в котором деятельность прокуратуры по защите прав человека оценивается как очень важная. «Перед всеми государствами Европы, — отмечается в Заключении, — стоит задача развивать и укреплять правозащитный потенциал всех своих органов, включая суды и прокуратуру» (п. 32 Заключения).

Стр.18

В Рекомендации СМ/Rес(2012)11 Комитета министров государствам —  членам Совета Европы «О роли прокуроров вне системы уголовного правосудия» от 19 сентября 2012 г. признано: «Там, где в национальной правовой системе прокуроры наделены обязанностями и полномочиями вне системы уголовного правосудия, их задачи должны состоять в том, чтобы представлять общие или публичные интересы, защищать права и основные свободы человека и поддерживать верховенство закона».

Эти подходы были подтверждены и в ходе состоявшейся в Москве в сентябре 2013 года 18-й Ежегодной конференции и Общего собрания МАП(1).

Сегодня в научных кругах порой ведутся другие споры — а является ли деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина одной из функций прокуратуры? Кстати говоря, такое определение мы можем видеть и в распорядительных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Выскажем по этому поводу свою позицию.

Защита прав и свобод человека и гражданина, наряду с защитой охраняемых законом интересов общества и государства, осуществляется прокуратурой  в соответствии с законом. Это  одна из основных целей деятельности прокуратуры России, закрепленная на законодательном уровне.

Конечно, ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, в том числе по защите прав и свобод человека и гражданина, являются ее функции.

Функции прокуратуры — это такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Названные элементы находятся в строгой взаимосвязи. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку остальных частей функциональной характеристики.

Основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокуроров также в ходе реализации таких функций прокуратуры, как уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процес-суальным законодательством; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами; осуществление международного сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации; участие в правотворческой деятельности.

Функции прокуратуры находят свою реализацию через виды и направления деятельности прокуратуры. При этом виды деятельности — это законодательно определенные пути реализации функций прокуратуры ее органами и учреждениями в процессе использования прокурорскими работниками своих полномочий по достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой Российской Федерации(2), а это, в свою очередь, позволяет сделать вывод, что направленность работы российской прокуратуры на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина не только определяет содержание такого вида деятельности прокуратуры, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, но находит реализацию при осуществлении иных видов надзорной и другой ее деятельности.

В отличие от функций и видов деятельности, которые закреплены в законе и обладают относительным постоянством, направления деятельности прокуратуры характеризуются подвижностью. При этом

Стр.19

1. См.: Зимин В. П. 18-я Ежегодная конференция Международной ассоциации прокуроров // Законность. 2013. № 10. С. 3—6.
2. См.: Бессарабов В. Г. Прокурорский надзор : учебник. М., 2006. С. 118.

основные направления деятельности прокуратуры определяются значимостью задач, стоящих перед государством и обществом на том или ином этапе развития. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в городе, субъекте Федерации, в стране в целом(1).

В совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем.

Таким образом, защита прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности современной российской прокуратуры, вбирающим в себя правозащитную практику в ходе осуществления различных видов и направлений деятельности органов и учреждений прокуратуры, реализуя все ее функции.

За прошедшие после принятия Конституции Российской Федерации годы законодательство, регулирующее правозащитную деятельность прокуратуры, претерпело существенные изменения.

Укажем ряд из них, кроме ранее уже отмеченных:

тотальный характер прежнего, так называемого общего надзора, включая контроль правового поведения граждан, трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона;

прокуроры наделены полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, что позволило мерами прокурорского реагирования привести в соответствие с ней тысячи законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации;

законодательно установлено, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций;

отменена такая форма прокурорского реагирования на нарушения законов, как предписание об их устранении, являвшаяся нередко орудием такого вмешательства;

упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного правового акта;

перечень мер прокурорского реагирования был дополнен предостережением о недопустимости нарушения закона, объявляемым в письменной форме;

в современный период прокуроры не являются руководителями следствия, а осуществляют надзор за исполнением законов органами, осуществляющими следствие;

на прокуратуру законодательно возложено, по сути, новое направление деятельности — поддержка средствами надзора предпринимателей, борьба с избыточными административными барьерами в ходе осуществляемой ими деятельности;

в связи с тем что за счет манипуляций со статкарточками получали необоснованный учет тысячи преступлений экономической и коррупционной направленности, в массовом порядке искажались сведения о результатах расследования дел об оставшихся нераскрытыми преступлениях, об их тяжести, с 1 января 2012 г. органы прокуратуры наделены полномочиями в сфере уголовно-правовой статистики.

Подводя итог изложенному, отметим, что исходя из реалий современного периода необходимо ставить вопрос не об ослаблении, ограничении правозащитного потенциала отечественной прокуратуры, а о наиболее эффективном его использовании и наполнении новым содержанием.

В целом же характер диктуемых обстановкой функциональных и структурных перемен в организации и деятельности органов прокуратуры в современных условиях таков, что они уже не могут быть введены отдельными разрозненными изменениями и дополнениями в действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» — для этого требуется принятие нового закона. Кроме того, необходимо внести изменения в некоторые законы, подзаконные акты, для того чтобы законодательство в полной мере соответствовало нынешнему этапу развития российского государства, общества и системы прокуратуры.

Стр.20

1. См.: Прокурорский надзор : учебник для вузов / под ред. проф. А. Я. Сухарева. М., 2003. С. 67.

КриминалистЪ. 2013. №2(13)